Poselski projekt ustawy o Funduszu Pomocy Ofiarom Katastrof

Warszawa, 28 maja 2010 r.
BAS-WAPEiM-865/10



Pan Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna o zgodności poselskiego projektu ustawy o Funduszu
Pomocy Ofiarom Katastrof (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Edward
Siarka) z prawem Unii Europejskiej

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47 ze zm.)
sporządza się następującą opinię:

I. Przedmiot projektu ustawy
Przedmiotem projektu ustawy o Funduszu Pomocy Ofiarom Katastrof,
zwanego dalej „projektem ustawy”, są przepisy umożliwiające udzielanie przez
Rzeczpospolitą Polską pomocy finansowej i rzeczowej osobom
poszkodowanym w wyniku katastrof i ich rodzinom (art. 2, 3 i 5). Projekt ten,
definiując pojęcie katastrofy, określa formy pomocy oraz sposoby gromadzenia
środków pieniężnych przeznaczonych na jej sfinansowanie ze specjalnie w tym
celu utworzonego Funduszu Pomocy Ofiarom Katastrof, zwanego dalej
„Funduszem” (art. 5-7). Fundusz ten, zgodnie z art. 2 projektu ustawy, jest
funduszem celowym w rozumieniu ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o
finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.). Jest on
finansowany z dotacji z budżetu państwa, darowizn, spadków, zapisów oraz
wpływów ze zbiórek publicznych organizowanych na rzecz Funduszu.
Dysponentem środków finansowych Funduszu jest Szef Kancelarii Prezydenta
RP, wspomagany w celach ich rozdziału przez Komitet Pomocy Ofiarom
Katastrof, który pełni funkcje doradcze, zaś nadzór nad Funduszem sprawuje
minister właściwy ds. finansów publicznych (art. 4 i 8).
Projektowana ustawa ma wejść w życie z dniem 1 stycznia 2011 r.

II. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Przepisy prawa Unii Europejskiej regulują zagadnienia związane z
klęskami i katastrofami w kilku obszarach.
Po pierwsze, zgodnie z art. 107 ust. 2 TfUE, pomoc przyznawana przez
pañstwo cz³onkowskie lub przy u¿yciu zasobów pañstwowych, która ma na celu
naprawienie szkód spowodowanych klêskami ¿ywio³owymi lub innymi
nadzwyczajnymi zdarzeniami, jest uznawana, na mocy przytoczonego przepisu,
za zgodn¹ ze wspólnym rynkiem. Oznacza to, ¿e przyznanie tego rodzaju
wsparcia jest dopuszczalne ex lege, i nie narusza unijnego re¿imu prawa
konkurencji, zakazuj¹cego pañstwom cz³onkowskim udzielania pomocy
publicznej. Artyku³ 108 ust. 3 TfUE wymaga, by Komisja by³a informowana, w
czasie odpowiednim do przedstawienia swoich uwag, o wszelkich planach
przyznania lub zmiany pomocy.
Po drugie, jeżeli pañstwo cz³onkowskie ma trudnoœci lub jest istotnie
zagro¿one powa¿nymi trudnoœciami z racji klêsk ¿ywio³owych lub
nadzwyczajnych okolicznoœci pozostaj¹cych poza jego kontrol¹, Rada, na
wniosek Komisji, mo¿e przyznaæ mu pomoc finansow¹ (art. 122 TfUE).
Szczegó³owe zasady udzielania wsparcia finansowego państwom członkowskim
dotkniętym poważnymi klęskami żywiołowych ustala rozporządzenie Rady
(WE) nr
2012/2002 z dnia 11
listopada 2002
r. ustanawiające Fundusz
Solidarności Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 311 z 14.11.2002, s. 3, Dz. Urz.
Polskie wydanie specjalne rozdz. 14, t. 1, s. 181). Za poważną klęskę uznawana
jest klęska powodująca szkody w co najmniej w jednym z państw
członkowskich, ocenione na ponad 3 miliardy euro w cenach z 2002 r. lub na
ponad 0,6% DNB tego państwa. Udzielane w tych ramach wsparcie ma formę
dotacji wypłacanej ze środków specjalnie w tym celu utworzonego Funduszu
Solidarności. Fundusz ten jest finansowany z budżetu ogólnego UE, a wysokość
wypłacanych z niego kwot nie może przekroczyć miliarda euro rocznie. W tych
ramach Fundusz Solidarności sfinansował wsparcie wypłacone m.in. Malcie, ze
względu na występujące w tym państwie burze i powodzie (2003), Hiszpanii, w
celu zrekompensowania skutków pożarów lasów (2003), Słowenii, w której
miały miejsce powodzie (2007)1, Francji, również dotkniętej powodziami
(2003)2 i huraganem Dean (2007)3, a także Włochom, gdzie doszło do trzęsienia
ziemi (2009)4.
Po trzecie, zgodnie z klauzul¹ solidarnoœci uwzglêdnion¹ w art. 222 ust. 1
TfUE, je¿eli jakiekolwiek pañstwo cz³onkowskie stanie siê ofiar¹ klêski

1 2008/469/WE: Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2008 r. w sprawie uruchomienia
Funduszu Solidarności UE zgodnie z pkt 26 Porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 17 maja 2006 r.
zawartego pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego
zarządzania finansami (Dz.U. L 162 z 21.6.2008, str. 30).
2 Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie uruchomienia Funduszu
Solidarności UE zgodnie z pkt 3 Porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 7 listopada 2002 r. między
Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie finansowania Funduszu Solidarności Unii Europejskiej,
uzupełniającego Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 6 maja 1999 r. w sprawie dyscypliny budżetowej
i poprawy procedury budżetowej (Dz.U. L 104 z 8.4.2004, str. 112, PWS rozdz. 1, t. 5, s. 54).
3 2008/879/WE: Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 października 2008 r. w sprawie
uruchomienia Funduszu Solidarności UE zgodnie z pkt 26 Porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia
17 maja 2006 r. zawartego pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny
budżetowej i należytego zarządzania finansami (Dz.U. L 314 z 25.11.2008, str. 13).
4 2009/844/WE: Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. w sprawie
uruchomienia Funduszu Solidarności Unii Europejskiej zgodnie z pkt 26 Porozumienia międzyinstytucjonalnego
z dnia 17 maja 2006 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej
i należytego zarządzania finansami (Dz.U. L 304 z 19.11.2009, str. 5).

2
¿ywio³owej lub katastrofy spowodowanej przez cz³owieka, Unia Europejska i
jej pañstwa cz³onkowskie, dzia³aj¹c w duchu solidarnoœci, zobowi¹zane s¹, na
wniosek tego pañstwa, zmobilizowaæ bêd¹ce w ich dyspozycji instrumenty, w
tym œrodki wojskowe, w celu udzielenia mu pomocy. Ponadto art. 196 TfUE
zachêca pañstwa cz³onkowskie do wspó³pracy w celu zwiêkszenia skutecznoœci
systemów zapobiegania klêskom ¿ywio³owym lub katastrofom spowodowanym
przez cz³owieka i ochrony przed nimi. Odnosz¹ce siê do tej kwestii przepisy
prawa wtórnego określają mechanizmy stosowane w celu koordynacji działań
prowadzonych przez państwa członkowskie i przez UE w przypadku
wystąpienia poważnych sytuacji krytycznych lub groźby ich wystąpienia, które
mają na celu zapewnienie lepszej ochrony ludności, środowiska naturalnego i
majątku5.
W końcu, przepisy UE odnoszą się do pomocy humanitarnej świadczonej
przez UE i przez państwa członkowskie, która ma na celu niesienie doraŸnej
pomocy i opieki dla ludnoœci w pañstwach trzecich, bêd¹cych ofiar¹ klêsk
¿ywio³owych lub katastrof spowodowanych przez cz³owieka (art. 214 TfUE).

III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej

Jak wspomniano, przepisy projektu ustawy ustanawiają podstawy prawne
umożliwiające wypłatę przez Rzeczpospolitą Polską pomocy finansowej i
przyznanie pomocy rzeczowej osobom poszkodowanym w wyniku katastrof i
członkom ich rodzin (zob. pkt I). Odwołując się do stanu prawa UE dotyczącego
problematyki klęsk i katastrof (zob. pkt II) oznacza to, że przepisy projektu
ustawy powinny być oceniane w świetle art. 107 i nast. TfUE odnoszących się
do pomocy przyznawanej przez państwo. W tym zakresie przeanalizować należy
traktatowe możliwości uznania za zgodą z rynkiem wewnętrznym pomocy,
która została udzielona przez państwo, po pierwsze, konsumentom (art. 107 ust.
2 lit. a TfUE) oraz, po drugie, pomocy mającej na celu naprawienie szkód
spowodowanych klęskami żywiołowymi i innymi nadzwyczajnymi zdarzeniami
(art. 107 ust. 2 lit. b TfUE).
Oceniając pierwszą z możliwości należy wskazać, że na podstawie art.
107 ust. 2 lit. a TfUE zgodna jest z rynkiem wewnętrznym pomoc o charakterze
socjalnym, przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem, że
pomoc ta jest udzielana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem
produktów. Rozważyć należy zatem wymogi, jakie przepis ten formułuje w
odniesieniu do socjalnego charakteru pomocy przyznawanej indywidualnym
konsumentom, a także do zakazu dyskryminacji w przyznawaniu pomocy.

5 Zob. np. decyzja Rady z dnia 23 października 2001 r. ustanawiająca mechanizm wspólnotowy ułatwiający
wzmocnioną współpracę w interwencjach wspierających ochronę ludności (Dz.U. UE L 297 z 15.11.2001, str. 7,
PWS rozdz. 15, t. 6, s. 289); decyzja Komisji z dnia 29 grudnia 2003 r. ustanawiająca zasady wdrażania decyzji
Rady 2001/792/WE, Euratom ustanawiającej mechanizm wspólnotowy ułatwiający wzmocnioną współpracę
w interwencjach wspierających ochronę ludności (notyfikowana jako dokument nr C(2003) 5185) (Dz.U. UE L
87 z 25.3.2004, str. 20, PWS rozdz. 15, t. 8, s. 218).

3
Pomoc, o której mowa w art. 107 ust. 2 lit a TfUE, jest najczęściej
udostępniana przedsiębiorcom, i za ich pośrednictwem kierowana jest do
indywidualnych konsumentów, choć może być również kierowana
bezpośrednio do konsumentów6. Za tego rodzaju pomoc zostały uznane
dopłaty wypłacane przez rząd brytyjski, mające na celu obniżenie cen
chleba w sprzedaży detalicznej7, dopłaty do ubezpieczeń zdrowotnych i
do ubezpieczeń od zwolnień z pracy, dofinansowanie zakładów opieki
społecznej, biletów przewozowych na prom, zakupu sprzętu
medycznego8, a także vouchery i dopłaty do zakupu sprzętu
elektronicznego przysługujące osobom o niskich dochodach. Forma
przyznania pomocy pozostaje bez znaczenia, gdyż decydujące jest, że
korzystają z niej indywidualni konsumenci, których sytuacja uzasadnia
socjalną interwencję państwa. Konsumenci ci mogą być określeni przez
państwo jako grupa, np. osób upośledzonych, czy też osób o niskim
dochodach9. Odnosząc te wyjaśnienia do projektu ustawy wskazać
można, że pomoc, która ma być przyznawana z Funduszu może być uznana za
pomoc o charakterze socjalnym. Z przepisów projektu ustawy wynika, że ma
być przyznawana ze względu na szczególną sytuację wynikającą z zaistnienia
katastrofy, kierowana ma być do osób, które w wyniku tego zdarzenia poniosą
szkody, a celem jej przyznania jest pomoc tym osobom w przezwyciężeniu
negatywnych skutków, które stąd wynikają. Drugi wymóg, o którym mowa w
art. 107 ust. 2 lit. a TfUE, tj. brak dyskryminacji związanej z pochodzeniem
produktów w toku przyznawania pomocy nie został ustalony expressis verbis w
przepisach projektu ustawy. Pomimo tego obowiązywać on będzie organy
krajowe dysponujące środkami Funduszu zarówno na podstawie postanowień
art. 32 Konstytucji RP, jak i art. 18 TfUE, zakazującego dyskryminacji ze
wzglêdu na przynale¿noœæ pañstwow¹. Nale¿y dodaæ, ¿e art. 18 TfUE jest
przepisem bezpoœrednio skutecznym10, konstytuuj¹cym prawo podmiotowe
(podstawowe)11, zapewniaj¹ce ochronê przed dyskryminacj¹, którego
poszanowanie zobowi¹zane s¹ zapewniæ s¹dy krajowe i któremu, w przypadku
kolizji z przepisem krajowym, przys³uguje pierwszeñstwo stosowania. W tym
stanie rzeczy uznaæ mo¿na, ¿e pomoc przyznawana z Funduszy wype³nia
przes³anki art. 107 ust. 2 lit. a TfUE i jako taka bêdzie zgodna z rynkiem
wewnêtrznym ex lege.

6 Zob. B. Kurcz, komentarz do art. 87 TWE (w:) A. Wróbel, K. Kowalik-Bańczyk, M. Szwarc-Kuczer (red.)
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, t. II, Warszawa 2009, s. 560.
7 A. Nykiel-Mateo, Pomoc państwa a ogólne środki interwencji w europejskim prawie wspólnotowym,
Warszawa 2009, s. 29.
8 B. Kurcz, op. cit., s. 560.
9 K. Bacon, European Community Law of State Aid, Oxford 2009, s. 107.
10 Wyroki: z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie C-274/96 postępowanie karne p. Horst Otto Bickel i Ulrich
Franz, Rec. 1998, s. I-7637, pkt 31; z dnia 2 października 1997 r. w sprawie C-122/96 Stephen Austin Saldanha i
MTS Securities Corporation p. Hiross Holding AG, Rec. 1997, s. I-05325, pkt 15.
11 A. Wróbel, komentarz do art. 12 (w:) A. Wróbel, D. Miąsik, N. Półtorak, Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską, t. I, Warszawa 2008, s. 328.

4
Warto również przeanalizować, czy wypłacana z Funduszu pomoc spełnia
przesłanki art. 107 ust. 2 lit. b TfUE, umożliwiające uznanie za zgodną z
rynkiem wewnętrznym pomocy mającej na celu naprawienie szkód
spowodowanych klęskami żywiołowymi i innymi nadzwyczajnymi zdarzeniami.
Trybunał Sprawiedliwości przyjmuje, że ponieważ chodzi tu o odstępstwo od
ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem, przepis
ten powinien być poddany wykładni zwężającej. Uznaje on, że pomoc, o której
mowa w tym przepisie, może być przyznawana jedynie na naprawę szkód
bezpośrednio spowodowanych klęskami
żywiołowymi lub innymi
nadzwyczajnymi zdarzeniami, co rodzi konieczność możliwie dokładnego
oszacowania wysokości tego rodzaju szkód. Ponadto, pomiędzy takimi
szkodami, a pomocą państwa musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy12.
Odnosząc te uwagi na grunt projektu ustawy wskazać należy, że projekt ten
definiuje pojęcie katastrofy (art. 2-3 projektu ustawy) i przewiduje, że w
przypadku jej wystąpienia osobom poszkodowanym przez nią i członkom ich
rodzin może zostać udzielona pomoc ze środków publicznych (art. 5 projektu
ustawy). Projekt ustawy nie ustala jednak zasad przyznawania tego rodzaju
pomocy, w tym zwłaszcza reguł uzależniających jej wysokość od rozmiaru
szkody poniesionej w wyniku katastrofy oraz związku przyczynowego
pomiędzy szkodą, a katastrofą, czego, na gruncie art. 107 ust. 2 lit. b TfUE
wymaga Trybunał Sprawiedliwości. Analiza art. 7 projektu ustawy może wręcz
prowadzić do wniosku, ze projektodawca dopuszcza przyznawanie pomocy w
wysokościach ryczałtowych, niezależnych do faktycznego rozmiaru szkód
poniesionych w wyniku katastrofy (np. pokrycie kosztów zakwaterowania,
świadczenia pieniężne wypłacane przez okres 12 miesięcy, świadczenia
pieniężne dla uczniów i studentów wypłacane do ukończenia kształcenia).
W tym stanie rzeczy zasadne jest przyjęcie, że pomoc wypłacana z
Funduszu może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym jako pomoc o
charakterze socjalnym, przyznawana indywidualnym konsumentom w oparciu
art. 107 ust. 2 lit. a TfUE. Wątpliwe jest natomiast dokonanie tego rodzaju
kwalifikacji w oparciu o art. 107 ust. 2 lit. b TfUE, ze względu nieustalenie w
projekcie ustawy reguł określających wysokość przyznawanej pomocy, które
uzależniałby ją od rozmiaru poniesionej szkody i ustalałby wymóg
bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy szkodą, a katastrofą.
Uznając, że pomoc wypłacana z Funduszu stanowi pomoc państwa
zgodną ze rynkiem wewnętrznym ex lege należy wskazać, że art. 108 ust. 3
TfUE przewiduje obowiązek informowania Komisji o planach przyznania lub
zmiany pomocy. Jako że projektowana ustawa wprowadza możliwość
przyznania pomocy państwa stwierdzić należy, że zgodnie z przytoczonym
przepisem podlega ona obowiązkowi notyfikacyjnemu.


12 Wyrok z dnia 23 lutego 2006 r. w połączonych sprawa C-346/03 oraz C-529/03 G. Atzeni i in. (C-346/03), M.
Scalas i R. Lilliu (C-529/03) p. Regione autonoma della Sardegna Zb. Orz. 2006, s. I-1875, pkt 79.

5