Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej

1993 r. Nr 7, poz. 34, z 1994 r. Nr 1, poz. 3, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, Nr 90,
poz. 557, Nr 96, poz. 590 i Nr 141, poz. 943, z 1998 r. Nr 59, poz. 375 i Nr 117,
poz. 757, z 2000 r. Nr 120, poz. 1268, z 2004 r. Nr 68, poz. 623) przed dniem
wejścia niniejszej ustawy w życie, mają zastosowanie przepisy niniejszej
ustawy.

Art. 3
1. Minister właściwy do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości
narodowych i etnicznych w ciągu 30 dni od dnia wejścia ustawy w życie
umieści w Biuletynie Informacji Publicznej następujące informacje:
1) wykaz złożonych wniosków o wszczęcie postępowania regulacyjnego ze
wskazaniem nieruchomości, których dotyczą,
2) informację o prowadzonych postępowaniach regulacyjnych,
3) informację o zakończonych postępowaniach regulacyjnych,
4) skład Komisji Majątkowej ze wskazaniem funkcji oraz podmiotów, które
delegowały każdego z członków Komisji,
2. Informacja, o której mowa w ust. 1 pkt 2-3, powinna zawierać następujące
dane:
1) określenie nieruchomości, której dotyczy postępowanie regulacyjne,
2) wskazanie wnioskodawcy,
3) wskazanie innych uczestników postępowania.

Art. 4
Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

5
UZASADNIENIE

Przedkładany projekt ustawy ma na celu uporządkowanie funkcjonowania
Komisji Majątkowej oraz postępowania regulacyjnego prowadzonego na
podstawie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w
Rzeczypospolitej Polskiej.


A. Potrzeba i cel wydania ustawy

Funkcjonowanie Komisji Majątkowej budzi wśród społeczeństwa wiele emocji.
Komisja, utworzona na mocy Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku
Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1989 r.
Nr 29, poz. 154, z późn. zm.), ma na celu prowadzenie postępowań
regulacyjnych w przedmiocie przywracania osobom prawnym Kościoła
Katolickiego własności nieruchomości lub ich części, które zostały utracone w
okresie istnienia Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej.

Przyjęte w ustawie rozwiązania, później uszczegółowione w Zarządzeniu
Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 8 lutego 1990 r. w sprawie
szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia
osobom prawnym Kościoła Katolickiego własności nieruchomości lub ich części
(M.P. Nr 5, poz. 39, z późn. zm.), być może uzasadnione na przełomie lat 80. i
90. w okresie demokratyzacji życia publicznego w Polsce, dziś wydają się być
anachroniczne i sprzeczne z poczuciem sprawiedliwości.

Do najczęściej zarzucanych wad, w tym o charakterze konstytucyjnym,
funkcjonowania Komisji Majątkowej należy zaliczyć:
- uregulowanie szczegółów postępowania regulacyjnego w zarządzaniu
Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów zamiast w rozporządzeniu,
- brak możliwości odwołania od decyzji Komisji Majątkowej
(jednoinstancyjność),
- ograniczenie uczestników postępowania regulacyjnego wyłącznie do
zainteresowanych jednostek państwowych i kościelnych,
- brak ustawowej jawności postępowania,
- kwestie wynagradzania członków Komisji Majątkowej.

Komisja Majątkowa jest organem działającym w trybie niestosowanym w
jakimkolwiek innym postępowaniu w polskim systemie prawnym.
Z jednej strony, Komisja nie jest organem administracji publicznej, nie podlega
kontroli żądnego organu administracji publicznej (Ministerstwo Spraw
Wewnętrznych i Administracji zapewnia jedynie obsługę administracyjną

6
Komisji), do jej składu powoływane są osoby wskazane przez podmiot, który
jednocześnie pośrednio jest stroną postępowań.
Z drugiej strony, Komisja wydaje orzeczenia, które mają moc sądowych tytułów
egzekucyjnych, od których nie ma możliwości odwołania. Co więcej, tryb
postępowania przed Komisją ma charakter niemal poufny. A sprawy
rozstrzygane przez Komisję dotyczą spraw publicznych: majątku należącego do
Skarbu państwa lub innych podmiotów publicznych.

Należy również podkreślić, że tryb regulacyjny przewidziany w ustawie o
stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej stawia
w uprzywilejowanej sytuacji osoby prawne Kościoła Katolickiego w stosunku
np. do osób prywatnych, które utraciły swoje nieruchomości w okresie PRL. Ci
ostatni mają dużo trudniejszą drogę prawną dochodzenia swoich praw.

Wątpliwości natury konstytucyjnej budzą w szczególności:
- oparcie działania Komisji Majątkowej o zarządzenie a nie rozporządzenie;
wśród wymienionych w Konstytucji źródeł powszechnie obowiązującego
prawa nie ma zarządzeń, które mają wyłącznie charakter wewnętrzny –
wydaje się, że w tak istotnej publicznie sprawie, jaką jest zwrot majątku
publicznego innym podmiotom, Komisja powinna funkcjonować w
oparciu o powszechnie obowiązujące prawo, jakim jest rozporządzenie,
- brak możliwości odwołania od orzeczeń Komisji Majątkowej (lub jej
zespołów orzekających) – może to naruszać art. 77 ust. 2 Konstytucji,
który stwierdza wprost, iż „ustawa nie może nikomu zamykać drogi
sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”; sytuacja ta dotyka
w szczególności organy jednostek samorządu terytorialnego, które
niejednokrotnie nie wiedziały nic o prowadzonym postępowaniu
regulacyjnym w sprawie nieruchomości, będących własnością tych jst, a
które to organy nie mają nawet możliwości odwołania się od
niekorzystnego dla nich orzeczenia,

Dlatego zdaniem wnioskodawców postępowania powinny być prowadzone w
pełni jawnie i z zachowaniem wszystkich norm obowiązujących w
demokratycznym państwie prawnym. W związku z powyższym wdaje się
zasadne, aby uporządkować zasady i tryb funkcjonowania Komisji Majątkowej
przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowego zakresu jej prac.


B. Stan obecny

Funkcjonowanie Komisji Majątkowej, prowadzącej tzw. postępowania
regulacyjne, jest uregulowane w art. 61-64 Ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o
stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.

7
Przepisy ustawy zostały uszczegółowione w Zarządzeniu Ministra-Szefa Urzędu
Rady Ministrów z dnia 8 lutego 1990 r. w sprawie szczegółowego trybu
postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia osobom prawnym
Kościoła Katolickiego własności nieruchomości lub ich części.

W art. 61 ustawa określa, jakie nieruchomości podlegają pod postępowanie
regulacyjne.

Zgodnie z art. 62 ustawy, Komisja Majątkowa ma charakter rządowo-kościelny,
a jej członkami w równej liczbie są osoby wyznaczone przez Urząd do Spraw
Wyznań (dziś ministra właściwego do spraw wyznań religijnych oraz
mniejszości narodowych i etnicznych) oraz Sekretariat Konferencji Episkopatu
Polski. Uczestnikami postępowania regulacyjnego są oprócz wnioskodawcy
wszystkie zainteresowane jednostki państwowe i kościelne. Art. 62 zawiera
również ogólne zasady funkcjonowania Komisji (zespoły orzekające,
dopuszczalność wniosków, orzekanie w pełnym skaldzie Komisji, zwolnienie od
opłat). Art. 62 daje ministrowi–kierownikowi Urzędu do Spraw Wyznań (dziś
ministrowi właściwemu do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości
narodowych i etnicznych) delegację do określenia szczegółowego trybu
postępowania regulacyjnego oraz wynagrodzenia dla członków Komisji i
personelu pomocniczego.

Art. 63 ustawy określa możliwe efekty postępowania regulacyjnego osiągnięte
poprzez orzeczenie zespołu orzekającego uwzględniające wniosek lub w drodze
zawarcia ugody przed zespołem orzekającym. W ust. 7 stwierdza się, że
orzeczenie i ugoda stanowią podstawę dokonania wpisów w księgach
wieczystych. Z kolei w ust. 8 wprowadza się jednoinstancyjność postępowania
(„Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie.”). Art. 63 daje
również Radzie Ministrów delegację do określenia, z mienia których
państwowych jednostek organizacyjnych lub mienia komunalnego może być
wyłączona nieruchomość w celu jej przekazania jako nieruchomość zamienna
lub na którą państwową jednostkę organizacyjną może być nałożonych
obowiązek zapłaty odszkodowania.

Art. 64 ustawy dotyczy sytuacji, gdy zespół orzekający lub Komisja Majątkowa
w pełnym składzie nie uzgodniły orzeczenia. W takiej sytuacji uczestnicy
postępowania regulacyjnego mogą w terminie sześciu miesięcy od otrzymania
zawiadomienia, wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub
administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte – wystąpić do sądu o
zasądzenie roszczenia.

Zarządzenie Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 8 lutego 1990 r. w
sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego w przedmiocie

8
przywrócenia osobom prawnym Kościoła Katolickiego własności nieruchomości
lub ich części określa liczebność Komisji Majątkowej, szczegółowy tryb
postępowania regulacyjnego oraz wynagrodzenie dla członków Komisji
Majątkowej i personelu pomocniczego.
Do najważniejszych spraw uregulowanych w Zarządzeniu należy zaliczyć
następujące kwestie:
- Komisja składa się z 14 członków, wyznaczonych w równej liczbie przez
stronę rządową i kościelną,
- Komisja ma dwóch współprzewodniczących: jednego wskazanego przez
stronę rządową, drugiego – kościelną,
- w skład zespołów orzekających wchodzi po dwóch przedstawicieli każdej ze
storn oraz po jednym przedstawicielu organów nadrzędnych nad
uczestnikami postępowania,
- postępowanie regulacyjne wszczyna się na wniosek kościelnej osoby
prawnej,
- w zakresie poszczególnych etapów i czynności postępowania regulacyjnego
stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego,
- uszczegółowienie zawartości wniosku,
- sporządzanie protokołu z każdej czynności postępowania regulacyjnego,
- klauzulę wykonalności orzeczeń składu orzekającego nadają
współprzewodniczący Komisji,
- wynagrodzenie członków Komisji w formie zryczałtowanych diet
(współprzewodniczący Komisji – 70 proc. wynagrodzenie prezesa NSA,
współprzewodniczący zespołów orzekających – 70 proc. wynagrodzenia
wiceprezesa NSA, pozostali członkowie Komisji – 70 proc. wynagrodzenia
sędziego NSA),
- wynagrodzenie personelu pomocniczego (sekretarze Komisji i radcy prawni
– 35 proc. wynagrodzenia członka Komisji, protokolanci – 15 proc.
wynagrodzenia członka Komisji),
- działalność Komisji Majątkowej finansowana jest z budżetu centralnego w
części dotyczącej Urzędu Rady Ministrów (dziś Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów).


C. Założenia projektu ustawy

Przedkładany projekt ustawy zawiera nowelizację art. 62 i art. 63 Ustawy z dnia
17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w
Rzeczypospolitej Polskiej. Zawarte propozycje zmian zmierzają do usunięcia z
porządku prawnego tych przepisów dotyczących funkcjonowania Komisji
Majątkowej i prowadzenia postępowania regulacyjnego, które powodują, że
procedura zwrotu nieruchomości lub ich części kościelnym osobom prawnym

9