Komisyjny projekt ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej

Do druku nr 3000
Warszawa, 30 kwietnia 2010 r.


BAS-WAPEiM-701/10
TRYB PILNY



Pan Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna o zgodności poselskiego projektu ustawy o współpracy Rady
Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem
Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (przedstawiciel
wnioskodawców: poseł Stanisław Rakoczy) z prawem Unii Europejskiej


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z
dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z
2009 r. Nr 5, poz. 47 ze zm.) sporządza się następującą opinię:


I.
Przedmiot projektu ustawy
Przedmiotem projektu ustawy są przepisy mające zapewnić dostosowanie
polskiego prawa do wymogów Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii
Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, zwanego dalej
„Traktatem z Lizbony”, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. Prace dostoso-
wawcze zostały skoncentrowane na określeniu zasad funkcjonowania polskich
organów władzy prawodawczej i wykonawczej w zmodyfikowanym, na mocy
Traktatu z Lizbony, ładzie instytucjonalnym UE. Wymagały one, w ocenie pro-
jektodawcy, opracowania przepisów nowej ustawy o współpracy Rady Mini-
strów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypo-
spolitej Polskiej w Unii Europejskiej, która zastąpić obecnie obowiązującą
ustawę, noszącą taki sam tytuł i uchwaloną w dniu 11 marca 2004 r. (Dz. U. Nr
52 poz. 515 ze zm.) oraz opracowania przepisów nowelizujących ustawę z dnia
14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze
zm.).
W projektowanej ustawie o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Se-
natem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w
Unii Europejskiej określone zostały obowiązki informacyjne realizowane przez
Radę Ministrów względem Sejmu i Senatu (art. 3, art. 4-6, art. 8, art. 9) oraz
procedury stosowane w toku prac legislacyjnych zmierzających zarówno do
przyjęcia aktów prawnych na poziomie UE (art. 7, art. 10-14), jak i ukierunko-
wanych na uchwalenie przepisów krajowych wykonujących przepisy prawa UE
(art. 17). Przyjęte zostały również zasady korzystania przez Sejm i Senat z
czynnej legitymacji procesowej w ramach skargi na nieważność aktów ustawo-
dawczych UE ze względu na naruszenie zasady pomocniczości (art. 16), zasady
współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem mające zastosowanie w toku
sprawowania przez Polskę Prezydencji w UE (art. 20-21), reguły opiniowania
kandydatów pełniących stanowiska związane z członkostwem Polski w UE (art.
18-19), a także zasady udziału parlamentu w toku prac nad nowelizacją trakta-
tów (art. 15).
Analogiczny zamiar zapewnienia w porządku krajowym funkcjonowania
rozwiązań przyjętych w Traktacie z Lizbony został zrealizowany w noweli
ustawy o umowach międzynarodowych. Wprowadzane w tej ustawie zmiany
polegają, po pierwsze, na ustaleniu procedur ratyfikacji tych aktów prawnych
UE, które zgodnie z postanowieniami traktatów w takim trybie podlegają przy-
jęciu w porządkach krajowych oraz, po drugie, na określeniu procedur stosowa-
nych w przypadku podjęcia decyzji o wystąpieniu Rzeczpospolitej Polskiej z
UE.
Ustawa ma wejść w życie po upływie 3 miesięcy do dnia jej ogłoszenia.

II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
ustawy
Jak zaznaczono, celowość i zakres projektu ustawy determinują modyfi-
kacje w funkcjonowaniu instytucjonalnych ram UE wprowadzone na mocy
Traktatu z Lizbony. Wiele z tych zmian dla ich materializacji, umożliwiającej
rzeczywiste wykorzystywanie nowych uprawnień na poziomie krajowym (np.
sprawowania przez parlamenty krajowe kontroli ex ante i ex post zgodności ak-
tów ustawodawczych UE z zasadą pomocniczości) wymaga doprecyzowania w
przepisach krajowych sposobu realizacji ustanawianych uprawnień i zadań. Ta-
kie też założenie przyświecało projektodawcy, który w tym celu opracował no-
welizacje dwóch, powyżej wskazanych ustaw. Oznacza to, że przepisy projektu
ustawy z definicji regulują te obszary, w których przepisy Traktatu z Lizbony,
dla zapewnienia ich stosowania, wymagały implementacji w porządkach krajo-
wych, przy pozostawieniu, wolą prawodawcy unijnego, szczegółowego zakresu
regulacji w zakresie autonomii państw członkowskich.


III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej

Analiza przepisów projektu ustawy prowadzi do ogólnego wniosku, przy
zastrzeżeniu pilnego trybu prac prowadzących do tej konkluzji, że nie można
wskazać niezgodności pomiędzy przepisami projektu ustawy, a przepisami
Traktatu z Lizbony. Przepisy projektu ustawy regulują na poziomie krajowym
kwestie proceduralne i organizacyjne w granicach swobody regulacyjnej pozo-
stawionej prawodawcy krajowemu przez prawodawcę unijnego w Traktacie z
Lizbony, odnosząc się przede wszystkim do określenia zasad współpracy krajo-
wych organów władzy prawodawczej i wykonawczej w sprawach związanych z
członkostwem Polski w UE.
Tezy tej nie podważają uwagi, jakie można poczynić w odniesieniu do za-
sadności przyjęcia w projekcie ustawy określonych rozwiązań merytorycznych.
Jako przykład wskazać można art. 16 ust. 3 projektu ustawy postanawiający, że
Rada Ministrów w postępowaniu przed Trybunałem Sprawiedliwości przedsta-
wia wnioski i twierdzenia wspierające skargę Sejmu lub Senatu. Jako że trudno
racjonalnie zakładać, by tego rodzaju czynności procesowe mogłyby nie być
realizowane przez Radę Ministrów na korzyść skarżących, wydaje się, że kwe-
stię tę w wystarczający sposób reguluje ust. 1 i 2 tego artykułu wskazujący, że
Rada Ministrów reprezentuje Rzeczpospolitą Polską przed Trybunałem Spra-
wiedliwości i jest związana zakresem skargi. Podobną uwagę można sformuło-
wać na gruncie art. 21 projektu ustawy, ustalającego szczególne obowiązki in-
formacyjne Rady Ministrów w związku ze sprawowaniem przez Polskę Prezy-
dencji w Radzie Unii. Przepis ten wyłącza stosowanie art. 3 ust. 2 i art. 10 ust. 1
projektu ustawy w odniesieniu do spraw związanych z Prezydencją. Przepis art.
3 ust. 2 projektu ustawy umożliwia Sejmowi, Senatowi, organowi właściwemu
na podstawie regulaminu Sejmu lub organowi właściwemu na podstawie regu-
laminu Senatu uzyskanie na żądanie informacji o sprawie związanej z członko-
stwem Polski w UE. Przepisy art. 10 ust. 1 projektu ustawy zobowiązują nato-
miast Radę Ministrów do przedstawiania informacji o stanowisku, jakie jej
przedstawiciel zamierza zająć podczas rozpatrywania w Radzie projektu aktu
ustawodawczego lub projektu aktu prawnego przyjmowanego na podstawie art.
352 TfUE. Przepisy te ograniczają możliwość dostępu wskazanych powyżej
podmiotów do informacji posiadanych przez Radę Ministrów w okresie, w któ-
rym Polska odgrywać będzie kluczową rolę polityczną na arenie UE. W podob-
nie krytyczny sposób można ocenić obowiązek przekazania przez Radę Mini-
strów informacji o przyjętych przez nią priorytetach na okres sprawowania Pre-
zydencji z miesięcznym tylko wyprzedzeniem, w sytuacji, gdy priorytety te, bę-
dąc z założenia celami strategicznymi, opracowywane są, jak można zakładać,
ze znacznym wyprzedzeniem, a brak tego rodzaju informacji może utrudnić
proces przygotowywania się służb parlamentarnych do realizacji nałożonych na
nie w tych ramach zadań. Jak odnotowano, powyższe konstatacje nie wpływają
na samą tezę opinii przyjmującą, że projekt ustawy nie wykracza poza ramy
swobody regulacyjnej pozostawionej przez Traktat z Lizbony prawodawcy kra-
jowemu, nie jest zatem niezgodny z tym traktatem.



IV. Konkluzje
Opiniowany projekt ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i
Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w
UE jest objęty zakresem regulacji prawa UE. Projekt ten nie jest niezgodny z
przepisami prawa UE.
Ze względu na pilny charakter opinii Biuro Analiz Sejmowych zastrzega
sobie prawo zgłoszenia dalszych uwag.




Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Michał Królikowski













Warszawa, 30 kwietnia 2010 r.
BAS-WAPEiM-702/10
TRYB PILNY

Pan Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej



Opinia prawna dotycząca możliwości uznania poselskiego projektu ustawy
o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych
z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (przedstawi-
ciel wnioskodawców: poseł Stanisław Rakoczy) za projekt ustawy
wykonującej prawo Unii Europejskiej
w rozumieniu art. 95a ust. 1 Regulaminu Sejmu

Stosownie do art. 95a ust. 1 Regulaminu Sejmu, projektem ustawy wyko-
nującej prawo Unii Europejskiej jest projekt ustawy mającej na celu wykonanie
prawa Unii Europejskiej.

Analizowany projekt ustawy został opracowany w związku z wejściem w
życie, z dniem 1 grudnia 2009 r., Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o
Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, zwanego dalej
Traktatem z Lizbony. Projekt ustawy zmierza do ustalenia zasad współpracy
pomiędzy Radą Ministrów, Sejmem i Senatem w sprawach związanych z człon-
kostwem Rzeczpospolitej Polskiej w UE uwzględniających zmiany, które zosta-
ły wprowadzone przez Traktat z Lizbony w odniesieniu do instytucjonalnych
ram funkcjonowania Unii.
Założenie to, w ocenie projektodawcy, wymagało opracowania przepisów
nowej ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach
związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej,
która zastąpić ma obecnie obowiązująca ustawę, noszącą taki sam tytuł i uchwa-
loną w dniu 11 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 52 poz. 515 ze zm.) oraz przepisów
nowelizujących ustawę z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodo-
wych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.).
Projektowane przepisy ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i
Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w
Unii Europejskiej określają obowiązki informacyjne Rady Ministrów względem
Sejmu i Senatu (art. 3), w tym dokumenty i informacje dostarczane obu izbom
parlamentu przez Radę Ministrów (art. 4-6, art. 8, art. 9). Projekt ustawy ustala