Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio
również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Rozszerzenie prawa do złożenia
zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało
również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność
(niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które
będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły.

Nowelizacja art. 40 ma na celu wprowadzenie do Kodeksu regulacji w zakresie
doręczeń dla strony zamieszkałej lub mającej siedzibę za granicą, analogicznej jak
w przypadku Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1135 K.p.c.). Brak regulacji w tym
zakresie powodował konieczność odpowiedniego stosowania w postępowaniu
administracyjnym art. 1135 K.p.c., co budziło kontrowersje.

Propozycja zmierza do wprowadzenia do art. 55 Kodeksu postępowania
administracyjnego analogicznego odesłania, jak w art. 160 § 1 Ordynacji podatkowej. Obecne
odesłanie jest zbyt szerokie (cały art. 54) i właściwie wyklucza możliwość zastosowania
wezwania telefonicznego. Nie jest bowiem możliwe, żeby takie wezwanie zostało
zaopatrzone podpisem pracownika dokonującego wezwania.

Celem proponowanej regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie
postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania
administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy
co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Obecnie jedynie art. 157 § 3 Kodeksu
określa formę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
decyzji – stanowiąc, że jest to decyzja. Zgodnie jednak z utrwaloną linią orzecznictwa sądów
administracyjnych w tej formie – decyzji – powinna następować odmowa wszczęcia
postępowania w każdej sprawie. W decyzji tej należy badać jedynie, czy wniosek o wszczęcie
postępowania w danej sprawie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu. W związku
z powyższym wydaje się, że właściwszą formą rozstrzygnięcia w sprawie wszczęcia lub
odmowy wszczęcia postępowania jest postanowienie. Takie rozwiązanie w sposób bardziej
zrozumiały dla wnioskodawców odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy
wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania). Nie
naruszy to praw osób występujących z żądaniem wszczęcia postępowania, ponieważ od

4
postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie przysługiwać im środek
zaskarżenia w postaci zażalenia (w przypadku ministrów i SKO – wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy), z tą różnicą, że należy go wnieść w terminie 7 dni od doręczenia
postanowienia, nie zaś 14 dni, jak ma to miejsce w przypadku odwołania od decyzji. Ażeby
ujednolicić przepisy Kodeksu w tym zakresie konieczne stało się uchylenie § 3 w art. 157
Kodeksu. Analogiczne rozwiązanie znajduje się w Ordynacji podatkowej. Z uwagi na
odmienność wznowienia postępowania, wydaje się zasadne pozostawienie obowiązującego
rozwiązania w art. 149 § 3 Kodeksu, zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania
następuje w drodze decyzji.

Obecne brzmienie art. 65 i 66 Kodeksu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2004 r. Od tego
dnia przekazywanie sprawy przez organ niewłaściwy w sprawie do organu właściwego,
powiadomienie wnoszącego podanie o tym jakie organy są właściwe w sprawie jego podania
oraz zwrot podania z uwagi na to, że na podstawie danych zawartych w podaniu nie jest
możliwe ustalenie organu właściwego w sprawie, albo gdy z podania wynika, że właściwym
w sprawie jest sąd powszechny – następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie to
służy zażalenie, a w przypadku gdy zostało wydane przez ministra lub samorządowe
kolegium odwoławcze – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 144 w zw. z art. 127
§

3). Wprowadzenie postanowienia, jako właściwej formy w tych sprawach, miało
zagwarantować wnoszącym podanie ochronę ich praw. W praktyce przepisy te nie sprawdziły
się i powodują jedynie niepotrzebne przedłużanie się postępowania administracyjnego.
Postanowienia, o których wyżej mowa, mogą skarżyć jedynie strony postępowania, prawa
takiego nie mają natomiast organy administracji publicznej wskazane jako właściwe do
załatwienia danej sprawy. Zaskarżenie tego postępowania przez jedną ze stron uniemożliwia
załatwienie sprawy w stosunku do pozostałych stron, dopóty, dopóki nie zostanie rozpatrzone
zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Należy zwrócić ponadto uwagę, że
postanowienie organu drugiej instancji może być zaskarżone do wojewódzkiego sądu
administracyjnego. Jeżeli natomiast organ administracji publicznej został błędnie wskazany
w postanowieniu jako właściwy, to może on jedynie wystąpić w trybie art. 22 Kodeksu do
właściwego organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W wyniku przyjętego rozwiązania
powstaje pewien dualizm w zakresie środków prawnych służących wzruszeniu wadliwego
postanowienia, zażalenie – dla stron postępowania i wniosek o rozstrzygnięcie sporu
o właściwość – w stosunku do organów administracji publicznej. Postanowienia te jako

5
zaskarżalne mogą być wzruszane w trybie art. 156 Kodeksu, co powoduje w tym przypadku
istnienie obok siebie dwóch konkurencyjnych postępowań – o stwierdzenie nieważności
wadliwego postanowienia i o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Mają one zupełnie inny
charakter, krąg stron i wywierają inne skutki prawne – postanowienie o stwierdzeniu
nieważności postanowienia – ex tunc, zaś postanowienie o rozstrzygnięcie sporu
o właściwość ex nunc. W praktyce nierzadkie są przypadki, gdy z postanowienia wydanego
w trybie art. 65 wynika właściwość innego organu do załatwienia sprawy niż
z postanowienia o rozstrzygnięciu sporu o właściwość. W konsekwencji powyższego pojawia
się szereg wątpliwości, co do skutków prawnych takiego postanowienia, które nie zostało
wyeliminowane z obrotu prawnego.

Proponowana nowela zmierza do przywrócenia stanu prawnego obowiązującego
w dniu 31 grudnia 2003 r., tzn. przekazywania podania do organu właściwego w sprawie
przez organ niewłaściwy (…) zwykłym pismem, przy jednoczesnym zachowaniu trybu
rozstrzygania sporów o właściwość, z uwzględnieniem faktu zniesienia Kolegium
Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym, rozstrzygającego spory kompetencyjne między
organami administracji publicznej a sądami powszechnymi. Z tych też względów
niezmieniona zostaje treść art. 66 § 3 i 4 Kodeksu.


Proponowane nowe brzmienie art. 73 jest wzorowane na redakcji art. 178
Ordynacji podatkowej. Przepis art. 73 Kodeksu w obecnym brzmieniu nie przystaje do
dzisiejszych realiów, szczególnie w zakresie postępu technicznego (nie przewiduje
możliwości sporządzania kopii z akt sprawy). W praktyce powstają ponadto wątpliwości co
do korzystania z tego prawa przez strony po zakończeniu postępowania administracyjnego
w danej sprawie.
Projekt nowelizacji tego przepisu uwzględnia propozycję jego nowelizacji zawartą
w

projekcie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne, ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy – Ordynacja
podatkowa oraz niektórych innych ustaw (odbyło się pierwsze czytanie projektu, po którym
został skierowany do dalszych prac we właściwej komisji), w zakresie udostępniania pism
w formie dokumentu elektronicznego.


6
Rozprawa administracyjna jako forma postępowania rozpoznawczego nie może
spełniać roli tzw. prewencji ogólnej wobec społeczeństwa z uwagi na fakt, że jawność
postępowania administracyjnego została ograniczona tylko do strony lub stron (ich
pełnomocników) – vide art. 73 § 1 Kodeksu. Zatem cel wychowawczy nigdy nie może być
osiągnięty. Rolą rozprawy administracyjnej jest przyśpieszenie lub uproszczenie
postępowania, szczególnie w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy sprzecznych interesów
wielu stron. Nieprzeprowadzenie rozprawy, wbrew żądaniu strony, będzie oceniane przez
organ odwoławczy w ramach oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania
dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przepis art. 101 § 1 Kodeksu formę postanowienia przewiduje jedynie dla

zawieszenia postępowania, nie przewiduje natomiast takiego obowiązku (wydania
postanowienia) w przypadku podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie
Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego
postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika
z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na
każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania
przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia
w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji,
a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny
(w

przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania
postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak
zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego
postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały
przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia,
a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie.

Celem nowelizacji art. 105 § 1 Kodeksu jest wyeliminowanie istniejącej luki prawnej,
powodującej, że warunkiem umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość całego
postępowania. Tymczasem liczne są przypadki, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe
jedynie w części, w pozostałym zakresie nadal istnieje podstawa do merytorycznego
rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Dzięki tej zmianie organ administracji

7
publicznej będzie mógł umorzyć postępowanie w części, w której stało się ono
bezprzedmiotowe, w pozostałym zakresie będzie mógł orzec co do istoty sprawy.

Trudno doszukać się powodów, dla których rektyfikacja decyzji poprzez jej
uzupełnienie w zakresie rozstrzygnięcia lub klauzuli zaskarżalności miałaby następować na
żądanie strony (art. 111 Kodeksu). Dopuszczenie czynności sanującej tego typu wady także
z urzędu sprzyjałoby szybkości postępowania, przez uniknięcie ewentualnego postępowania
odwoławczego. Wykluczone jest bowiem zastosowanie art. 132 Kodeksu dla uzupełnienia
decyzji, gdyż przepis ten pozwala wyłącznie na jej zmianę, czyli na weryfikację istniejącej
decyzji, a nie treści nieistniejącej. Dodatkowo warto przesądzić o formie prawnej
uzupełnienia decyzji. Mając na uwadze, że ma ona dotyczyć tak ważnych kwestii, jak osnowa
(rozstrzygnięcie) i klauzula zaskarżalności, ale żeby nie powodować wątpliwości co do
wzajemnej relacji pomiędzy aktem administracyjnym podstawowym i zmieniającym, wydaje
się że najwłaściwszą formą tego aktu jest postanowienie, które nie będzie zaskarżalne.
W konsekwencji powyższego będzie ono stanowiło integralną część decyzji zmienianej i to
ta decyzja w wersji zmienionej będzie mogła być zaskarżona zgodnie z obowiązującymi
przepisami Kodeksu.

Istotą proponowanej nowelizacji art. 126 Kodeksu jest rozciągnięcie na postanowienia
art. 105 Kodeksu regulującego problematykę umorzenia postępowania. Brak tego odesłania
przy uwzględnieniu poglądu prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 marca 2000 r., sygn. V SA 1860/99, Lex nr 55794)
prowadzić musi do kuriozalnego orzekania w toku postępowania decyzją administracyjną
o kwestii proceduralnej. Jako przykład można wskazać: wycofanie wniosku o zawieszenie
postępowania, wycofanie wniosku o przywrócenie terminu, wycofanie wniosku
o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej.
Dodatkowym uzasadnieniem proponowanej zmiany jest ugruntowany pogląd w orzecznictwie
sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ wyższego stopnia rozpatrując zażalenie
jest uprawniony, gdy zaistnieją ku temu przesłanki, do uchylenia zaskarżonego postanowienia
w całości i umorzenia postępowania w przedmiocie objętym zaskarżonym postanowieniem,
z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 Kodeksu. Z uwagi na rezygnację
z formy decyzji dla wznowienia postępowania i odmowy wszczęcia postępowania

8