Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o związkach zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw

2
gruncie omawianego przepisu wątpliwości Trybunału wzbudziło przede wszystkim
samo pojęcie „działalności sprzecznej z ustawą”. Po pierwsze dlatego, że na działalność
musi składać się zespół powtarzających się działań, przy czym ustawodawca nie
wskazywał, jaka działalność powinna być penalizowana, czy też, jakie konkretnie
działania składają się na taką działalność sprzeczną z ustawą. Po drugie nie było jasne,
czy dotyczy to tylko działań sprzecznych z ustawą o związkach zawodowych czy też
z innymi ustawami mającymi wpływ na wykonywanie działalności przez związki
zawodowe.

Analiza niekonstytucyjnego przepisu art. 35 ust. 2 ustawy o związkach
zawodowych wskazywała, że wprowadzał on odpowiedzialność osoby fizycznej za
przestępstwo, jeżeli kieruje ona całym zespołem działań sprzecznych z ustawą, przy
czym, jak zaznaczył Trybunał, poszczególne działanie nie musi stanowić przestępstwa.
Zatem zgodnie z jego brzmieniem było możliwe pociągnięcie do odpowiedzialności
karnej działacza związkowego, który podejmował kolejne działania składające się na
prowadzoną działalność związkową naruszającą normy prawne wyrażone w tej ustawie
i ewentualnie w innych ustawach. Dlatego, jak zauważył Trybunał, jeżeli ustawodawca
chciał dokonać kryminalizacji kierowania działalnością naruszającą wyłącznie zakazy
wymienione w ustawie o związkach zawodowych, to mógł to zrobić za pomocą odesłań
do konkretnych przepisów w niej określonych.
Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, iż Trybunał Konstytucyjny nie
zakwestionował samej kryminalizacji określonych działań, wpływających negatywnie
na wypełnianie przez związek zawodowy jego podstawowych funkcji – dotyczących
ochrony praw pracowniczych, a jedynie sposób sformułowania przepisów karnych,
który niezwykle utrudniał wskazanie konkretnych czynów poddanych karze. Dokonując
analizy stanu prawnego, Trybunał zaznaczył, że ustawa powinna precyzyjnie
wskazywać nie tylko „granice ingerencji pracodawców w sferę działalności
związkowej, ale również granice działania związków zawodowych”, przy czym może
w tym celu wykorzystywać instrumenty prawa karnego.
Wolność tworzenia i działania związków zawodowych, zagwarantowana
w umowach międzynarodowych: Konwencji nr 87 dotyczącej wolności związkowej
i ochrony praw związkowych, przyjętej w San Francisco, z dnia 9 lipca 1948 r.
(część I), Europejskiej Karcie Społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października
1961 r. (art. 5), Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych

3
i Kulturalnych, otwartym do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (art. 8),
nie jest nieograniczona. Zarówno w ww. Konwencji (art. 8), jak i w ww.
Międzynarodowym Pakcie (art. 8) zaznaczono, iż przy wykonywaniu uprawnień
związkowych należy przestrzegać obowiązujących w kraju przepisów prawnych.
Mając na uwadze wytyczne Trybunału Konstytucyjnego oraz zachowanie spójności
regulacji, proponuje się dodanie w art. 35 ustawy o związkach zawodowych ust. 21,
a także nadanie nowego brzmienia pkt 2 i 4 w ust. 1 w art. 35 ww. ustawy. Proponuje
się również dodanie art. 191 po art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach
pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, z późn. zm.), a także nadanie nowego brzmienia
art. 26 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U.
Nr 55, poz. 236, z późn. zm.).

2. Założenia ustawy
Wyraźnego zaznaczenia wymaga fakt, iż celem przedkładanego projektu nie jest
wprowadzenie nowych regulacji w zakresie odpowiedzialności karnej osób pełniących
funkcje związkowe, a jedynie doprecyzowanie katalogu czynów już zagrożonych
sankcją pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Enumeratywne wymienienie
czynów, za które grozi odpowiedzialność karna, ma doprowadzić do przejrzystości
przepisów karnych w ustawie o związkach zawodowych. Podjęcie działań
legislacyjnych w tym zakresie pociąga za sobą jednakże konieczność nowelizacji
ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców oraz ustawy z dnia
23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. Uzasadnieniem takiego działania
jest zachowanie spójności systemu prawa oraz zadośćuczynienie zasadzie równości
podmiotów wobec prawa. Zasada równości podmiotów wobec prawa, wyrażona
w art. 32 Konstytucji, nakazuje, aby osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej
sytuacji faktycznej prawo traktowało podobnie. Natomiast jakiekolwiek zróżnicowanie
tych podmiotów musi być uzasadnione przez prawodawcę. Zatem mimo różnych
podmiotów ochrony, ustawodawca, regulując kwestie zrzeszania się pracodawców, miał
na celu zapewnienie im takiego samego prawa do zrzeszania się jak pracownikom.
Dlatego regulacje prawne zawarte w ustawie o związkach zawodowych, jak i w ustawie
o
organizacjach pracodawców są podobne, a w niektórych przypadkach nawet
identyczne.

4
Materie wyżej przytoczonych ustaw są ze sobą ściśle powiązane. Zatem rozwiązania
prawne w nich zawarte powinny być analogiczne, w szczególności normy prawne
regulujące odpowiedzialność podmiotów w nich wskazanych.

3. Nowelizacja ustawy o związkach zawodowych

Projektowana ustawa wprowadza do art. 35 ust. 21 ustawy o związkach
zawodowych normę penalizującą czyny obejmujące zarówno działanie, jak
i zaniechanie, popełnione przez osoby pełniące funkcje związkowe. W ust. 21 w pkt 1
dokonano kryminalizacji działań dyskryminujących członka związku zawodowego, jak
i pracownika pozostającego poza związkiem zawodowym, w pkt 2 dopuszczenia się
czynu niezgodnego z art. 24 ust. 1 przez osobę pełniącą funkcję związkową, natomiast
w pkt 3 penalizuje się uporczywe uchylanie się od obowiązków określonych w art. 251
ust. 2 lub art. 341 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
3.1. Wolność związkowa (art. 35 ust. 21 pkt 1)

Ustawa o związkach zawodowych w art. 3 statuuje zasadę wolności związkowej
(pozytywnej), w tym również negatywnej wolności związkowej, której istotą jest
swoboda pracownika w zakresie zrzeszania się albo niezrzeszania się w związkach
zawodowych oraz korzystania z pomocy związków zawodowych. Podobnie jak
w przypadku przynależności do związku, pozostawanie poza związkiem nie może
wiązać się z negatywnymi konsekwencjami dla pracownika. Norma zawarta w art. 3
ww. ustawy odnosi się do wszystkich podmiotów funkcjonujących w stosunkach pracy,
więc jest to zarówno pracodawca, związki zawodowe, jak i organy władz publicznych.
W związku z powyższym zasadne wydaje się wprowadzenie odpowiedzialności wobec
każdego, kto w związku z pełnioną funkcją związkową przyczynia się do zróżnicowania
sytuacji pracowników zrzeszonych i niezrzeszonych w danym związku zawodowym
(art. 35 ust. 21 pkt 1). Jednym z przykładów może być przypadek dążenia przez związki
zawodowe do zagwarantowania określonych przywilejów swoim członkom, co jest
niedopuszczalne w świetle zasady negatywnej wolności związkowej. Nie pozostaje
z tym w sprzeczności przyznanie pewnych uprawnień osobom pełniącym określone
funkcje związkowe, bowiem ma to na celu stworzenie im możliwości działania
i ochronę przed jego niekorzystnymi skutkami, a także wspiera niezależność związku.

5
Negatywna
wolność związkowa przejawia się również w tym, iż w sprawach
indywidualnych związek zawodowy może reprezentować niezrzeszonego pracownika
tylko na jego wniosek.
Należy zauważyć, iż zjawisko dyskryminacji, do którego odwołano się
w projektowanym artykule, może mieścić w sobie zarówno pojedynczy czyn, jak i cały
zespół działań, w zależności od zaistniałego stanu faktycznego i zgodnie
z wypracowaną doktryną w tym zakresie.
3.2. Dopuszczenie się czynu wskazanego w art. 24 ust. 1, do którego odsyła art. 35
ust. 21 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych

W przedmiotowym projekcie przewidziano także odpowiedzialność członków
organizacji związkowej za naruszenie normy wyrażonej w art. 24 ust. 1 ww. ustawy
stanowiącej, iż dochód z
działalności gospodarczej prowadzonej przez związki
zawodowe służy realizacji ich zadań statutowych i nie może być przeznaczony do
podziału pomiędzy ich członków. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z dnia 14 października 1997 r., sygn. akt II SA 193/97: „Związek zawodowy
nie może, (…) podejmować przedsięwzięć gospodarczych, które w zamiarze stanowią
źródło dochodu dla członków – pracowników, emerytów lub rencistów. Zakaz podziału
dochodu z działalności gospodarczej pomiędzy związkowców dotyczy każdego sposobu
podziału.”.
Treść art. 24 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych wskazuje, iż działalność
gospodarcza nie jest celem związku samym w sobie, lecz środkiem do realizacji jego
zadań statutowych. Dochód z prowadzonej działalności ma umożliwić związkowi
zawodowemu wypełnianie jego powinności polegających na ochronie praw
pracowniczych i staniu na straży ich interesów zawodowych i socjalnych (art. 1).
Ze
względu na to, że osoby pełniące funkcje związkowe mają uprzywilejowaną
pozycję w dostępie do środków finansowych uzyskanych z prowadzenia przez związek
działalności gospodarczej, powinny one cieszyć się szczególnym zaufaniem członków
związku zawodowego i spełniać wysokie standardy moralne. Natomiast działania
naruszające art. 24 ust. 1 ww. ustawy nie tylko prowadzą do utraty zaufania
pracowników do tego rodzaju organizacji, ale przede wszystkim powodują wypaczenie
istoty ich funkcjonowania. Dlatego w pełni uzasadnione jest wprowadzenie takiej
odpowiedzialności dla każdego, kto w związku z pełnioną funkcją związkową

6
dopuszcza się działania niezgodnego z art. 24 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.
Wobec powyższego wprowadzenie odpowiedzialności już za pojedynczy czyn jest
w pełni uzasadnione.
3.3. Niedopełnienie obowiązków wskazanych w art. 251 ust. 1 i art. 341 ust. 2 ustawy
o związkach zawodowych
Przepis
art.
251 ust. 1 ww. ustawy wprowadza do zbiorowego prawa pracy zasadę,
zgodnie z którą uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują wyłącznie
organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków mających status pracownika, osoby
wykonującej pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą lub funkcjonariusza.
Natomiast w ust. 2 tego artykułu zobligowano zakładową organizację związkową do
przedstawiania pracodawcy, co kwartał, informacji o łącznej liczbie członków tej
organizacji, w tym liczby osób o pożądanym statusie. Rzetelne wypełnianie tego
obowiązku ma istotne znaczenie ze względu na fakt, że przyznanie danej organizacji
statusu „zakładowej organizacji związkowej” – po spełnieniu wymagań wskazanych
w ust. 1 art. 251, warunkuje możliwość skutecznej ochrony praw pracowniczych (wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt II PK 41/04).

W projektowanej ustawie przewiduje się, iż uporczywe uchylanie się od
powyższego obowiązku, przedstawianie niekompletnych informacji lub
niedotrzymywanie terminu wskazanego w ustawie powinno pociągać za sobą
odpowiedzialność, jeżeli niedopełnienie obowiązku nastąpiło w związku z pełnioną
funkcją związkową. Przez uporczywość należy rozumieć zachowanie długotrwałe
powtarzalne nacechowane złą wolą. Należy zaznaczyć, iż tego rodzaju zachowanie
podlegało kryminalizacji w poprzednim stanie prawnym, gdyż zgodnie z poglądem
przyjętym w doktrynie mogło wyczerpywać znamiona czynu zabronionego,
określonego jako kierowanie działalnością sprzeczną z ustawą (K. W. Baran, Zbiorowe
prawo pracy. Komentarz. Oficyna, 2007 r.), a co za tym idzie może być
zakwalifikowane jako kierowanie działalnością sprzeczną z ustawą.
Należy również zaznaczyć, iż przedkładany projekt wprowadza penalizację
pojedynczego czynu w stosunku do osoby, która w związku z pełnioną funkcją
związkową dyskryminuje członka związku zawodowego lub pracownika pozostającego
poza związkiem, a także w przypadku dopuszczenia się czynu, o którym mowa
w art. 24 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Powodem wprowadzenia takiego