Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz niektórych innych ustaw

OCENA SKUTKÓW REGULACJI

1. Podmioty, na które oddziałuje akt normatywny
Proponowane w projekcie ustawy przepisy dotyczą bezpośrednio instytucji
kredytowych i kredytobiorców oraz sądów powszechnych.
Projektowana ustawa ma na celu uczynić z hipoteki bardziej efektywny i elastyczny
sposób zabezpieczenia wierzytelności pieniężnych. Zaproponowane zmiany powinny
zmniejszyć ryzyko prawne związane ze stosowaniem tej formy zabezpieczenia wierzytelności
a także – w niektórych przypadkach – koszty ustanowienia zabezpieczenia.

2. Wpływ na finanse publiczne
Projektowane zmiany niosą ze sobą konieczność poniesienia przez budżet państwa
kosztów ich wprowadzenia. Niemniej ich oszacowanie jest trudne. Dotyczy to w
szczególności niełatwej do oszacowania liczby spraw, które po wejściu w życie ustawy mogą
wpłynąć do sądów wieczystoksięgowych, ewentualnie innych sądów (np. w sprawach o
obniżenie wysokości hipoteki). Z jednej strony projekt może spowodować zmniejszenie
liczby wniosków wpływających do sądów wieczystkosięgowych i mniejszej liczby spraw
rozpoznawanych przez te sądy (np. z uwagi na możność zabezpieczenia jedną hipoteką
większej liczby wierzytelności, możliwość zabezpieczenia jedną hipoteką wszystkich
roszczeń ubocznych, bez konieczności ustanawiania dwóch hipotek – hipoteki zwykłej na
zabezpieczenie kapitału i hipoteki kaucyjnej na zabezpieczenie odsetek o zmiennej stopie
oprocentowania; brak konieczności dokonywania zmiany ujawnionej we wpisie wysokości
oprocentowania zabezpieczonej wierzytelności może także zmniejszyć liczbę wniosków o
zmianę wpisu itd.). Z drugiej strony mogą się jednak pojawić w sądach nowe kategorie spraw
(np. o zniesienie hipoteki, jeżeli nie powstała zabezpieczona wierzytelność, o podział hipoteki
w związku z podziałem nieruchomości obciążonej). Wydaje się, że projektowane zmiany nie
będą skutkować zwiększeniem wpływu spraw w stopniu wymagającym zwiększenia liczby
etatów w pierwszym roku obowiązywania nowych rozwiązań. Ocena skutków nowych
rozwiązań w tej płaszczyźnie będzie mogła nastąpić zatem w perspektywie późniejszej, po
analizie danych statystycznych sądów z okresu po wejściu w życie proponowanych
unormowań. Zmniejszenie liczby spraw w sądach (zwłaszcza wieczystoksięgowych) może
spowodować zmniejszenie wpływów z tytułu opłat sądowych. Z kolei pojawienie się nowych

22
spraw może prowadzić do zwiększenia wpływów z tytułu opłat, ale jednocześnie zwiększenie
wydatków ze względu na ewentualną konieczność utworzenia dodatkowych etatów
orzeczniczych oraz urzędniczych.
Inne koszty, które będą spowodowane wejściem w życie ustawy, to koszty
przygotowania zmiany oprogramowania informatycznego i jego wdrożenia w sądach,
prowadzących elektroniczne księgi wieczyste. Na obecnym etapie prac nad projektem ustawy
nie można określić zakresu zmian, które będą musiały zostać dokonane m.in.
w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg
wieczystych, a tym samym nie można przewidzieć zakresu modyfikacji, które ostatecznie
staną się konieczne w systemie informatycznym Nowa Księga Wieczysta (NKW).
Wprowadzenie projektowanych zmian do systemu będzie wymagać przeprowadzenia wielu
konsultacji z twórcami systemu oraz jego użytkownikami (kadrą orzeczniczą) celem
określenia zakresu ingerencji i zmian w dotychczasowym systemie. Zdając sobie sprawę z
zakresu prac koniecznych do wdrożenia projektowanej regulacji, projekt przewiduje

18-miesięczny okres vacatio legis.

3. Wpływ na rynek pracy
Wejście w życie projektowanej ustawy nie będzie miało wpływu na rynek pracy.

4. Wpływ na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość
Projektowana ustawa nie będzie miała bezpośredniego wpływu na konkurencyjność
gospodarki. Pośrednio jednak, dzięki zwiększeniu efektywności zabezpieczenia hipotecznego
wierzytelności i zmniejszenia jego kosztów, może spowodować, że przedsiębiorcy będą mogli
łatwiej uzyskać kredyt oraz nie będą zmuszeni do stosowania innych form zabezpieczenia
(np. przez przewłaszczenie na zabezpieczenie), których skutki mogą być często niekorzystne
nie tylko dla nich samych, ale także dla innych wierzycieli.

5. Wpływ na sytuację i rozwój regionalny
Projektowana ustawa nie ma wpływu na sytuację i rozwój regionalny.


23
6. Konsultacje społeczne
Projekt został przedłożony do zaopiniowania: Pierwszemu Prezesowi Sądu
Najwyższego, Krajowej Radzie Sądownictwa, Krajowej Radzie Radców Prawnych,
Naczelnej Radzie Adwokackiej, Krajowej Radzie Notarialnej, Krajowej Radzie Komorniczej,
Prezesowi Narodowego Banku Polskiego, Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji
i Konsumentów, Prezydentowi Ogólnopolskiej Federacji Stowarzyszeń Syndyków
i

Likwidatorów w Warszawie, Prezydentowi Polskiej Federacji Stowarzyszeń
Rzeczoznawców Majątkowych, Prezesowi Krajowej Izby Gospodarczej, Prezesowi Związku
Banków Polskich, Prezesowi Fundacji na Rzecz Kredytu Hipotecznego, Prezydentowi
Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan, Prezesowi Business Centre Club
oraz Prezydentowi Konfederacji Pracodawców Polskich.
W toku konsultacji społecznych opinie przedstawili: Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego, Narodowy Bank Polski, Związek Banków Polskich, Krajowa Izba Radców
Prawnych, Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, Krajowa Izba
Gospodarcza, Krajowa Rada Komornicza, Konfederacja Pracodawców Polskich,
Ogólnopolska Federacja Stowarzyszeń Syndyków i Likwidatorów, Fundacja na Rzecz
Kredytu Hipotecznego.
Narodowy Bank Polski w swoim stanowisku z dnia 4 września 2008 r. odniósł się
pozytywnie do projektowanej regulacji. Większość zgłoszonych uwag zasługiwała na
uwzględnienie, stąd dokonano – zgodnie ze zgłoszonymi uwagami – korekty tekstu
projektowanej ustawy.
Również Związek Banków Polskich pozytywnie ocenił projekt regulacji. Zdaniem
ZBP – na szczególną aprobatę zasługuje odstąpienie od podziału hipoteki na zwykłą
i kaucyjną, co istotnie powinno przyczynić się do uproszczenia i ułatwienia stosowania tego
instrumentu w praktyce. Na aprobatę – zdaniem ZBP – zasługuje uwzględnienie
postulowanego od dawna wprowadzenia do systemu prawa instytucji administratora hipoteki.
Niezależnie od kierunkowej, pozytywnej oceny projektowanej regulacji, ZBP zgłosił szereg
uwag szczegółowych. Część zgłoszonych uwag zasługiwała na uwzględnienie, stąd dokonano
stosownej korekty projektu. Nie podzielono uwagi, co do konieczności dodania w art. 68
u.k.w.h. wzmianki o wierzytelnościach z dokumentów zbywalnych przez indos (art. 1 pkt 7
projektu). Projekt celowo nie wymienia innych wierzytelności niż wierzytelności przyszłe, bo
w ich przypadku – z uwagi na zasadę akcesoryjności – powstałaby wątpliwość, co do
dopuszczalności ustanowienia hipoteki. Jeśliby wymienić inne wierzytelności, jak np.

24
z dokumentu zbywalnego przez indos, powstawałaby kolejna wątpliwość, czy można
zabezpieczyć hipoteką wierzytelności z dokumentów na okaziciela. Również nie zasługuje na
uwzględnienie propozycja skreślenia z projektowanego art. 791 ust. 2 u.k.w.h. (art. 15
projektu) słów „niebędącego dłużnikiem osobistym”. Projektowany przepis celowo został
ograniczony do właściciela niebędącego dłużnikiem osobistym. Jeżeli bowiem właściciel
nieruchomości jest jednocześnie dłużnikiem osobistym, jest on chroniony w razie przelewu
wierzytelności przez przepisy Kodeksu cywilnego (vide zwłaszcza art. 512 K.c.). Zapłata do
rąk cedenta spowoduje wygaśnięcie wierzytelności zabezpieczonej, a w konsekwencji – także
hipoteki. Również nie można podzielić wątpliwości ZBP wobec proponowanej zmiany art. 95
ust. 1 Prawa bankowego i ograniczenia przewidzianego w nim przywileju jedynie do
dokumentów wystawianych przez bank w związku z dokonywaniem czynności bankowych
i ustanawianiem na rzecz banku zabezpieczeń wierzytelności wynikających z czynności
bankowych. Argumentacji, przedstawionej przez ZBP, nie można uznać za trafną. W piśmie
ZBP podano przykłady czynności wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 Prawa bankowego
(przypadki datio in solutum). W przypadku takich czynności odnoszących się do rzeczy
ruchomych albo nie jest potrzebne zachowanie żadnej szczególnej formy (dla umowy
przenoszącej własność rzeczy ruchomej na bank w celu zwolnienia się z długu – argument
a contrario z art. 158 K.c.), albo wymagana jest jedynie zwykła forma pisemna (jak w art. 25
ust. 1 ustawy o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów, gdy chodzi o świadczenie banku
jako zastawnika o przejęciu na własność przedmiotu zastawu; dokonanie wykreślenia wpisu
zastawu rejestrowego z rejestru zastawów na wniosek zastawnika, tj. banku, nie wymaga
przedłożenia dokumentu urzędowego, a gdyby wniosek o wykreślenie zastawu z rejestru
złożył zastawca – wystarcza pisemne oświadczenie zastawnika o wyrażeniu zgody na takie
wykreślenie – por. art. 19 ustawy o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów). W przypadku
przeniesienia własności nieruchomości na rzecz banku (w celu zwolnienia się przez dłużnika
ze zobowiązania) jest konieczne zawarcie umowy w formie aktu notarialnego, i to w tym
akcie notarialnym musi znaleźć się wniosek o zmianę wpisu w dziale II księgi wieczystej
(przez wpisanie banku jako nowego właściciela nieruchomości). Obydwa zatem podane
przykłady czynności nie wymagają wystawiania żadnych dokumentów urzędowych przez
bank.
Biuro Studiów i Analiz Sądu Najwyższego w swoim stanowisku z dnia 16 września
2008 r., podnosząc szczegółowe, krytyczne uwagi do projektowanej regulacji wskazało, że
nie umniejszają one wartości projektu we wszystkich systemowych rozwiązaniach
upraszczających powstanie i funkcjonowanie zabezpieczenia hipoteką.

25
Krajowa Rada Komornicza w opinii z dnia 2 września 2008 r. co do zasady
zaaprobowała wprowadzenie zmian do ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W swoim
stanowisku zgłosiła szereg uwag krytycznych, w tym do projektowanej instytucji
„rozporządzenia opróżnionym miejscem hipotecznym”. Inne uwagi jak np. propozycja
nadania, wolnego od wątpliwości interpretacyjnych, nowego brzmienia projektowanego
art. 1036 K.p.c. zostały uwzględnione.
Fundacja na Rzecz Kredytu Hipotecznego, zgłaszając w swoim stanowisku szereg
uwag krytycznych wskazała, że projektowana regulacja jest najdalej idącą wizją
kompleksowej reformy hipoteki z wyraźnie widoczną intencją dostosowania jej do aktualnych
potrzeb rynku. Szereg zgłoszonych uwag, uznając ich zasadność, zostało w projektowanej
regulacji uwzględnionych.
Projekt zaopiniowała również Konfederacja Pracodawców Polskich. W stanowisku
z dnia 10 września 2008 r. KPP pozytywnie zaopiniowała większość zaproponowanych
rozwiązań wskazując, że projektowane zmiany pozwolą na obniżenie kosztów ustanawiania
zabezpieczenia oraz zapewnią większą jego elastyczność. W uwagach krytycznych wskazała
na wątpliwości jakie rodzi projektowana zmiana art. 95 ustawy – Prawo bankowe.
Wątpliwości tych nie podzielono. W tej części pozostają aktualne wyjaśnienia do uwag
zgłoszonych przez Związek Banków Polskich. Ogólnopolska Federacja Stowarzyszeń
Syndyków i Likwidatorów pozytywnie oceniła projektowaną regulację. W opinii z dnia
10 września 2008 r. wskazała na potrzebę dokonania szerszej zmiany w Prawie
upadłościowym i naprawczym (art. 345) niż zakłada projektowana regulacja.
W toku prac nad ustawą rozważano wprowadzenie instytucji hipoteki przymusowej,
która mogłaby być wpisana na żądanie przedsiębiorcy budowlanego (wykonawcy lub
podwykonawcy) bez potrzeby uzyskiwania w tym celu tytułu wykonawczego lub
postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia (tzw. hipoteka budowlana, znana niektórym
zagranicznym ustawodawstwom). W toku konsultacji społecznych instytucja ta została
poddana bardzo ostrej krytyce. Wskazać trzeba, że Sąd Najwyższy w przedstawionej opinii
podniósł, iż przepisy chroniące grupę przedsiębiorców niewyróżniających się właściwościami
zasługującymi na odrębne unormowanie, powodują nierówność wobec prawa. Nie wiadomo,
dlaczego zarówno inwestorzy, jak i dostawcy towarów, energii, wody itd. oraz wykonawcy
w innym zakresie (np. projektanci zieleni) mają znaleźć się w gorszym położeniu od
przedsiębiorców zajmujących się działalnością gospodarczą polegającą na pełnieniu funkcji
„generalnego wykonawcy” i łańcucha coraz drobniejszych podwykonawców.

26