Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa

U Z A S A D N I E N I E

Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa (zwana dalej „Prokuratorią Generalną”)
rozpoczęła działalność dnia 15 marca 2006 r. W toku dotychczasowej działalności nowej
instytucji wyszły na jaw pewne luki prawne w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii
Generalnej Skarbu Państwa. Doświadczenia nabyte w związku z dotychczasowym
funkcjonowaniem Prokuratorii Generalnej uzasadniają wprowadzenie zmian, których celem
jest zapewnienie lepszej skuteczności zastępstwa procesowego Skarbu Państwa i zastępstwa
Rzeczypospolitej Polskiej w postępowaniach przed sądami, trybunałami i innymi organami
orzekającymi.
Podstawowa zmiana proponowana w projekcie dotyczy rozszerzenia zakresu spraw,
w których obowiązkowe zastępstwo procesowe Skarbu Państwa będzie wykonywać
Prokuratoria Generalna. Dotychczas Prokuratoria Generalna wykonuje – co do zasady –
zastępstwo procesowe w sprawach o wartości przedmiotu sprawy przewyższającej
1 000 000 zł. Należy podkreślić, że granica 1 000 000 zł jest niedostosowana do rozwiązań
przyjętych w Kodeksie postępowania cywilnego. Dlatego obecnie rozwiązanie takie budzi
wątpliwości w praktyce sądowej. W wielu sprawach nie jest jasne, czy zastępstwo procesowe
Skarbu Państwa powinno być wykonywane przez Prokuratorię Generalną czy też przez inny
podmiot reprezentujący Skarb Państwa; szczególne problemy są związane ze zmianami
wartości przedmiotu sporu (w tym w sytuacji, w której wartość przedmiotu zaskarżenia jest
niższa od wartości przedmiotu sporu w pierwszej instancji) oraz z różnymi rodzajami
współuczestnictwa procesowego. W konsekwencji przepisy ustawy w obecnym brzmieniu
w
wielu przypadkach nie dają jednoznacznej odpowiedzi, czy w konkretnej sprawie
zastępstwo procesowe Skarbu Państwa powinno być wykonywane przez Prokuratorię
Generalną.
Ponadto ocena dotychczasowej działalności Prokuratorii Generalnej wskazuje na
wysoką skuteczność tej instytucji w wykonywaniu zastępstwa procesowego Skarbu Państwa.
Zasadne byłoby zatem rozszerzenie kompetencji Prokuratorii Generalnej w tym zakresie.
W praktyce sądowej pojawiły się postulaty objęcia zakresem zastępstwa procesowego
wykonywanego przez Prokuratorię Generalną szerszej grupy spraw z udziałem Skarbu
Państwa, a także uzależnienia kompetencji Prokuratorii Generalnej od właściwości rzeczowej
sądów powszechnych. Zmiana proponowana w projekcie stanowi realizację tych postulatów.
Obowiązkowe zastępstwo procesowe Prokuratorii Generalnej będzie wykonywane we
wszystkich sprawach z udziałem Skarbu Państwa, które będą rozpoznawane przez sądy

2
okręgowe w pierwszej instancji i będzie ono wykonywane do czasu zakończenia sprawy.
Oznacza to, że Prokuratoria Generalna będzie wykonywać – co do zasady – zastępstwo
procesowe w sprawach, w których wartość przedmiotu sporu przewyższa 75 000 zł. Przyjęcie
takiego rozwiązania nie tylko pozwoli rozszerzyć zakres zadań Prokuratorii Generalnej, ale
także wyeliminuje występujące obecnie wątpliwości interpretacyjne związane ze zmianą
wartości przedmiotu sprawy w toku postępowania czy też współuczestnictwem procesowym.
Rozwiązanie zaproponowane w nowelizacji jest zatem łatwe do zastosowania w praktyce.
Wyjątek uczyniono dla postępowań w przedmiocie uzgodnienia treści księgi
wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i stwierdzenia zasiedzenia, które są
rozpoznawane przez sądy rejonowe bez względu na wartość przedmiotu sprawy. Sprawy te
mają jednak niezwykle istotne znaczenie dla Skarbu Państwa. Dlatego zachowano
rozwiązanie dotychczasowe, zgodnie z którym Prokuratoria Generalna wykonuje zastępstwo
procesowe w tych sprawach – mimo że nie są one rozpoznawane w pierwszej instancji przez
sądy okręgowe – jeżeli wartość przedmiotu sprawy przewyższa 1 000 000 zł.
Przechodząc do omówienia poszczególnych zmian, należy wskazać, co następuje.
Nadanie nowego brzmienia art. 2, a także ust. 1 – 3 w art. 15 ma charakter jedynie
redakcyjny i jest podyktowane wyłącznie koniecznością zapewnienia jednolitości
nazewnictwa „zastępstwo procesowe Skarbu Państwa” w obrębie całej ustawy, zgodnie z § 10
zasad techniki prawodawczej.
Zmiana proponowana w art. 4 ust. 1 pkt 5 ma na celu doprecyzowanie katalogu
projektów aktów normatywnych, które mają być opiniowane przez Prokuratorię Generalną.
W tym celu skorzystano z pojęcia „prawa lub interesy Skarbu Państwa”, które jest używane
jednolicie na gruncie ustawy. Mając na uwadze, że ochrona praw i interesów Skarbu Państwa
następuje nie tylko w przepisach prawa materialnego, ale przejawia się także w przepisach
prawa procesowego, do opiniodawczych uprawnień Prokuratorii Generalnej dodano projekty
aktów normatywnych regulujących postępowania przed sądami, trybunałami i innymi
organami orzekającymi, jako że dotyczą one zasadniczej części działalności Prokuratorii
Generalnej. Przyjęcie proponowanej zmiany umożliwi szerszy udział Prokuratorii Generalnej
w procesie legislacyjnym, mimo jednoczesnego wyeliminowania uprawnienia do „inicjo-
wania regulacji prawnych”, jako nieznajdującego literalnego odzwierciedlenia w Regulaminie
pracy Rady Ministrów.

Uchylenie w art. 4 ust. 4 stanowi konsekwencję zmiany sposobu określenia
właściwości Prokuratorii Generalnej – przez wprowadzenie kryterium właściwości rzeczowej
sądu okręgowego. W takiej sytuacji wyłączenie zastępstwa procesowego Skarbu Państwa


3
w sprawach wymienionych w dotychczasowym art. 4 ust. 4 staje się zbędne, jako że
wszystkie one są rozpoznawane przez sądy rejonowe. Po wprowadzeniu projektowanych
zmian, sprawy wyłączone dotychczas przez art. 4 ust. 4 pozostaną zatem nadal poza zakresem
właściwości Prokuratorii Generalnej.
Wymaga
podkreślenia, że po uchyleniu w art. 4 ust. 4 Prokuratoria Generalna będzie
wykonywać zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed Sądem Najwyższym we wszystkich
sprawach (z wyjątkiem przypadku opisanego w projektowanym art. 8b ust. 5). Obecnie
kwestia ta budzi wątpliwości i przyjmuje się raczej, że w sprawach wskazanych
w dotychczasowym art. 4 ust. 4 nie zachodzi obowiązkowe zastępstwo procesowe Skarbu
Państwa przez Prokuratorię Generalną przed Sądem Najwyższym.

Zmiana art. 4 ust. 5 ma na celu wyeliminowanie wątpliwości dotyczących udziału
Prokuratorii Generalnej w postępowaniu karnym. Różnice między procedurą karną
a procedurą cywilną sprawiają, że nie sposób w obecnym stanie prawnym precyzyjnie
i wyczerpująco określić zasady reprezentacji Skarbu Państwa przez Prokuratorię Generalną
w postępowaniu karnym.

Nowelizacja art. 5, w części odnoszącej się do projektowanego ust. 1 i 2 tego artykułu,
ma charakter stricte legislacyjny; wprowadza definicję używanego w dalszej części ustawy
pojęcia „podmiot reprezentujący Skarb Państwa”.

Dodanie w art. 5 ust. 3 ma zapewnić dostęp Prokuratorii Generalnej do tajemnic
prawnie chronionych, niezbędnych do wykonywania zastępstwa procesowego Skarbu
Państwa. Projektowane brzmienie art. 5 ust. 3 jednoznacznie przesądza, że Prokuratoria
Generalna może otrzymywać informacje i dokumenty, stanowiące tajemnicę prawnie
chronioną, tylko i wyłącznie wtedy, gdy wykonuje zastępstwo procesowe Skarbu Państwa na
rzecz konkretnie oznaczonego stationes fisci, a ponadto, gdy te informacje i dokumenty są
bezpośrednio związane z konkretną sprawą, w której wykonuje zastępstwo procesowe, i są
niezbędne do wykonywania tego zastępstwa. Projektowany jednocześnie przepis art. 4 ust. 5
pkt 1 wyraźnie wskazuje, że Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa nie wykonuje
zastępstwa procesowego państwowych osób prawnych. Tym samym nie jest możliwe
korzystanie przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa z informacji i dokumentów,
zawierających tajemnicę bankową, choćby dlatego, że nie będzie nigdy zastępowała
Narodowego Banku Polskiego i innych banków państwowych, które wszystkie posiadają
osobowość prawną.
W chwili obecnej nie jest możliwe sformułowanie wyczerpującego i zamkniętego
katalogu informacji prawnie chronionych, do których dostęp byłby niezbędny do


4
wykonywania zastępstwa procesowego przez Prokuratorię Generalną. Dotychczasowe
doświadczenia odnoszą się w zasadzie do tajemnicy skarbowej i tajemnicy medycznej, ale nie
można wykluczyć, że w dalszych sprawach krąg tajemnic prawnie chronionych ulegnie
poszerzeniu. Dlatego też przyjęcie stosowanej w praktyce formuły lex specialis skutecznie
zapewnia możliwość wykonywania przez Prokuratorię Generalną jej ustawowego zadania –
zastępstwa procesowego Skarbu Państwa.
Nie można też zapominać, że zgodnie z obowiązującym art. 13 ust. 1 ustawy
o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa podmiot reprezentujący Skarb Państwa jest
obowiązany przekazać Prokuratorii Generalnej wszelkie informacje i dokumenty niezbędne
do wykonywania przez nią zastępstwa procesowego Skarbu Państwa, w tym informacje
i dokumenty zawierające tajemnicę prawnie chronioną. Musi zatem istnieć w ustawie przepis,
który zezwoli Prokuratorii Generalnej na wejście w posiadanie takich informacji
i dokumentów.

Uchylenie art. 6 wynika z faktu, iż zastępstwo procesowe wykonywane przez
Prokuratorię Generalną będzie uzależnione od właściwości rzeczowej sądu, a nie od rodzaju
sprawy. W konsekwencji art. 6 staje się zbędny.


Zmiana art. 7 ustawy ma na celu usunięcie wątpliwości co do charakteru udziału
Prokuratorii Generalnej w postępowaniu przed sądami, trybunałami i innymi organami
orzekającymi w stosunkach międzynarodowych. W dodanym w art. 7 ust. 2 została
przewidziana możliwość przejęcia zastępstwa Rzeczypospolitej Polskiej przez Prokuratorię
Generalną na wniosek organu władzy publicznej, jeżeli wymaga tego ochrona ważnych praw
lub interesów Skarbu Państwa. Zachowanie dotychczasowego brzmienia w ust. 1 wraz
z nowym ust. 2 pozwoli zatem jednoznacznie określić, w których postępowaniach przed
sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi w stosunkach międzynarodowych
Prokuratoria Generalna wykonuje zastępstwo Rzeczypospolitej Polskiej, w których zaś
jedynie doradza podmiotowi reprezentującemu Rzeczpospolitą Polską. Obecnie kwestia ta
stanowi źródło poważnych wątpliwości.
Ponadto zmiana art. 7, w części obejmującej dodanie ust. 3 – 5, zmierza do
sprecyzowania przypadków, w których Prokuratoria Generalna fakultatywnie, a w których
obligatoryjnie wykonuje zastępstwo Rzeczypospolitej Polskiej w postępowaniu przed sądami,
trybunałami i innymi organami orzekającymi w stosunkach międzynarodowych.
W projektowanym przepisie art. 7 ust. 3 generalna reguła (sformułowana w ust. 2 tego
artykułu) fakultatywnego wykonywania przez Prokuratorię Generalną zastępstwa
Rzeczypospolitej Polskiej, uzależnionego od jej arbitralnego stanowiska, doznaje


5
ograniczenia przez wykluczenie możliwości odmowy wykonywania zastępstwa
Rzeczypospolitej Polskiej, w przypadku gdy wykonywanie tego zastępstwa polecił Prezes
Rady Ministrów lub minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie przyjęte
w zdaniu pierwszym art. 7 ust. 3 umożliwia każdemu organowi władzy publicznej, w tym
każdemu ministrowi, w każdym przypadku i w każdym czasie, bez uprzedniego składania
wniosku do Prokuratorii Generalnej i bez uprzedniego wszczynania procedur zamówień
publicznych w przedmiocie reprezentacji procesowej, wystąpienie do Prezesa Rady
Ministrów lub ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa z inicjatywą wydania
Prokuratorii Generalnej polecenia wykonywania zastępstwa Rzeczypospolitej Polskiej
w konkretnej sprawie. Jest pewne, że inicjatywa taka nie pozostanie bez pozytywnej reakcji
odpowiednio Prezesa Rady Ministrów lub ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa,
o ile będzie tego wymagała konieczność ochrony praw lub interesów Skarbu Państwa.
Ponadto, w celu zapewnienia skutecznej ochrony pozycji procesowych organów
władzy publicznej, które nie skorzystały z możliwości wyprzedzającego uzyskania polecenia
Prezesa Rady Ministrów lub ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa wykonywania
zastępstwa Rzeczypospolitej Polskiej przez Prokuratorię Generalną, lecz najpierw wystąpiły
bezpośrednio do Prokuratorii Generalnej o przejęcie tego zastępstwa i spotkały się z odmową,
projektowany przepis art. 7 ust. 3 w zdaniu drugim stwarza zarazem możliwość uzyskania
takiego polecenia ex post, nawet w razie wcześniejszej odmowy Prokuratorii Generalnej.
Zachowanie prawa wydania polecenia służbowego przez ministra właściwego do
spraw Skarbu Państwa wynika ze struktury organizacyjnej i hierarchii służbowej administracji
rządowej, w tym zwłaszcza z nadzoru sprawowanego przez ministra właściwego do spraw
Skarbu Państwa nad Prokuratorią Generalną, a zarazem umożliwia innym ministrom
uzyskanie szybkiej decyzji (czego mogą wymagać terminy proceduralne) co do przejęcia
przez Prokuratorię Generalną zastępstwa Rzeczypospolitej Polskiej w postępowaniach przed
sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi w stosunkach międzynarodowych.

Podstawowe znaczenie posiada zmiana art. 8 ustawy. Realizuje ona postulat objęcia
zakresem zastępstwa procesowego wykonywanego przez Prokuratorię Generalną szerszej
grupy spraw z udziałem Skarbu Państwa, a także uzależnienia zadań Prokuratorii Generalnej
od właściwości rzeczowej sądów powszechnych.
Zgodnie z projektowaną zmianą zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przez
Prokuratorię Generalną będzie obowiązkowe do zakończenia sprawy:
1) w sprawach rozpoznawanych w pierwszej instancji przez sąd okręgowy;
2) w sprawach: