Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami

2
wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o
wywłaszczeniu - art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania
nieruchomości.
Na gruncie ustawy z 1958 r. można wyróżnić dwie formy wywłaszczenia: na
podstawie decyzji administracyjnej albo w drodze umowy zbycia nieruchomości zawartej w
trybie art. 6. Artykuł ten przewidywał, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest
przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne
odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem
przepisanej umowę nabycia lub zamiany nieruchomości. Ustawa zatem zobowiązywała organ
ubiegający się o wywłaszczenie do wystąpienia do właściciela o dobrowolne, umowne
odstąpienie nieruchomości. Dopiero w przypadku odmowy zawarcia takiej umowy możliwe
było wydanie decyzji administracyjnej. Art. 6 może więc być traktowany jako przepis
proceduralny określający umowny tryb wywłaszczenia nieruchomości.
Kwestionowany art. 47 ust. 1 był zaś osobną materialną przesłanką wywłaszczenia i
przewidywał, że „W okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczane grunty wraz
z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez
instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a
wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. (…)”. W
przeciwieństwie do „typowego” wywłaszczenia, którego celem jest przejęcie nieruchomości
by następnie włączyć ją do pewnego procesu inwestycyjno-budowlanego, art. 47 pozwalał na
wywłaszczenie nieruchomości już uprzednio zajętej i wykorzystywanej w jakimś celu, bez
uprzedniego przeniesienia własności owej nieruchomości. Następcze przejęcie nieruchomości
na podstawie (materialnej) art. 47 również mogło się odbywać - jeśli chodzi o procedurę - w
trybie decyzji administracyjnej albo w drodze umownej (art. 6).
W praktyce stosowania tych przepisów, gdy dochodziło do zawierania umów
notarialnych przenoszących własność nieruchomości, w aktach notarialnych niejednokrotnie
przywoływano art. 47 ust. 1 jako podstawę prawną umowy (czyli specyficzną przesłankę
materialną), a nie art. 6.
Tymczasem art. 216 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przyznaje
prawo do żądania zwrotu właścicielom pozbawionym nieruchomości na podstawie art. 6
ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie
przyznaje tego prawa osobom pozbawionym nieruchomości na podstawie art. 47 tej ustawy.
W konsekwencji, fakt, iż właściciel znajdując się w sytuacji przymusowej (podmiot

3
ubiegający się o wywłaszczenie „groził” właścicielowi, że gdy nie zgodzi się na zawarcie
umowy, to wywłaszczenie nastąpi na podstawie decyzji administracyjnej) decydował się on
zawrzeć ostatecznie dobrowolną umowę, oraz fakt, że w podstawie aktu notarialnego
przywoływany był jedynie art. 47 - powodują, że gdy nieruchomość owa staje się zbędna z
punktu widzenia celu wywłaszczenia, nie może on dziś żądać jej zwrotu.
Choć być może art. 216 ust. 1 ustawy z 1997 r. dałoby się czytać w ten sposób, że
obejmuje on poprzez przywołanie art. 6 ustawy z 1958 r. wszelkie „umowne wywłaszczenia”,
niezależnie od tego czy nieruchomość miała być dopiero zajęta na pewne cele, czy już była
faktycznie zajęta - to jednak w praktyce sądowej, choć z jednej strony nie było wątpliwości,
że przeniesienie własności w trybie art. 6 też jest wywłaszczeniem, to z drugiej strony art. 216
ust. 1 rozumiano jako ścisłe wyliczenie zamknięte, którego sąd nie może poszerzyć o art. 47
ust. 1 ustawy z 1958 r.
Należy przypomnieć, że jeszcze na podstawie art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości możliwy był zwrot nieruchomości
przejętych na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r. Dopiero w obecnie obowiązującej
ustawie z 1997 r. pominięto art. 47.
TK uznał, „że art. 47 ust. 1 (…) określał szczególną i samoistną podstawę materialną
wywłaszczenia na gruncie tej ustawy, które mogło dokonać się bądź w formie ‘imperatywnej’,
tzn. decyzji organu państwowego, bądź w formie dobrowolnej umowy, na podstawie art. 6”.
W pewnych przypadkach nieruchomość została wywłaszczona w formie dobrowolnej
umowy, do czego upoważniał art. 6, ale z przytoczeniem jako podstawy prawnej
wywłaszczenia art. 47 ust. 1. Podstawę materialną wywłaszczenia stanowił więc przepis art.
47 ust. 1, natomiast podstawę formalną wywłaszczenia, określającą jej formę, stanowił art. 6
wymieniony w art. 216 ust. 1.
Pominięcie art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r. w art. 216 ust. 1 ustawy z 1997 r. powoduje,
że prawa ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozbawieni są ci, od których
Skarb Państwa nabył, w formie dobrowolnej umowy, o której mowa w art. 6 ustawy z 1958 r.,
nieruchomość, o której wywłaszczenie się ubiegał, jeśli w akcie notarialnym przenoszącym
własność nieruchomości został wskazany art. 47 ust. 1, a nie art. 6. Natomiast prawo
ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości posiadają ci, od których Skarb Państwa
nabył nieruchomość w formie dobrowolnej umowy, gdy w akcie notarialnym wskazano jako
podstawę prawną art. 6. Pominięcie art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r. w zaskarżonym przepisie
art. 216 ust. 1 ustawy „ujawnia, w kontekście przyjętej przez sądy administracyjne wykładni

4
zaskarżonego przepisu, nierówną ochroną prawną własności oraz nierówne traktowanie
obydwu wskazanych wyżej grup osób przez ustawodawcę, w zależności od tego, czy jako
podstawę prawną zawartej umowy między Skarbem Państwa i właścicielem nieruchomości
wskazano w akcie notarialnym art. 6 czy art. 47 ust. 1”. TK nie jest uprawniony do zmiany
tak ustalonej przez sądy wykładni tego przepisu.
Trybunał nie znalazł „żadnych wartości, zasad lub norm konstytucyjnych, które
uzasadniałyby odmienne potraktowanie wskazanych wyżej grup osób. Znajdują się one
bowiem w bardzo podobnej sytuacji: zostały wywłaszczone w formie dobrowolnej umowy, o
której mowa w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. i w przypadku spełnienia przesłanek
określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w
szczególności art. 136-137 ustawy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej
części, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w wywłaszczeniu”.


3. Cele i zakres projektowanej ustawy

TK stwierdził, że wyrok „oznacza, że konieczna będzie interwencja ustawodawcy w
celu uwzględnienia w art. 216 ust. 1 ustawy art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., wśród
przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, aby usunąć
orzeczoną niekonstytucyjność”. Celem nowelizacji jest zatem dodanie - jako przesłanki
uzasadniającej żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - obok art. 6 - art. 47 ust. 1
ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Jednocześnie ze względu na to, że z punktu widzenia zasady równości kwestionowany
może być również ust. 2 w art. 216, w zakresie w jakim pomija możliwość „odzyskiwania”
nieruchomości wywłaszczonych (od 1990 r.) na rzecz gmin, jeżeli stały się zbędne ze względu
na cel wywłaszczenia, proponuje się dopisanie w tym ustępie fragmentu przewidującego, że
owo „odzyskanie” może mieć miejsce nie tylko od Skarbu Państwa, lecz także od gmin. Choć
nie było to przedmiotem wyroku TK, to jednak chodzi o tę samą instytucję prawną
(możliwość „odzyskania” nieruchomości w trybie rozdziału 6 w dziale III), i o ten sam
wzorzec konstytucyjny (zasada równości).




5
4. Konsultacje

Pisma w sprawie projektu przesłali: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki
Morskiej, Minister Administracji i Cyfryzacji, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego,
Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, Związek Województw Rzeczypospolitej Polskiej,
Krajowa Izba Radców Prawnych, Stowarzyszenie Właścicieli i Współwłaścicieli
Wywłaszczonych Hal i Polan w Tatrach. Minister Transportu zwrócił uwagę na ewentualną
potrzebę nowelizacji także art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym
zaznaczył, że nie jest w stanie na tym etapie zaproponować konkretnego brzmienia przepisu;
postulował także nowelizację art. 216 ust. 2. Prokuratoria Generalna wniosła o poszerzenie
uzasadnienia o skutki dla budżetu państwa.


5. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy

Przyjęcie ustawy oznacza, że w przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości
wywłaszczonych na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r., były właściciel bądź jego
spadkobierca mogą zażądać jej zwrotu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest jednak zwrot
przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę [Państwu albo gminie] odszkodowania
lub nieruchomości zamiennej. Kosztem po stronie budżetu państwa będą koszty
prowadzonych postępowań administracyjnych w związku z wnioskami o zwrot zbędnych
nieruchomości.


6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej

Projektowana ustawa nie jest objęta prawem Unii Europejskiej.


Warszawa, 11 czerwca 2012 r.
BAS-WAPEiM-1374/12



Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej senackiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (przedstawiciel
wnioskodawcy: senator Helena Hatka)


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32)
sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt ustawy przewiduje zmianę art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze
zmianami). Proponowana ustawa ma stanowić wykonanie obowiązku
dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19
maja 2011 r. (sygn. akt SK 9/08, Dz. U. Nr 115, poz. 673, publ. OTK ZU Nr 4A,
poz. 34). TK orzekł w nim o niezgodności przepisu art. 216 ust. 1 ustawy o
gospodarce nieruchomościami z art. 64 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 w związku z
art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten pomija art. 47 ust.
1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania
nieruchomości (Dz. U. z 1974 Nr 10, poz. 64, ze zmianami) jako podstawę
nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, do której stosuje się
odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy określają zasady
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stała się ona zbędna na
cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Projekt zmierza do uwzględnienia art.
47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako przesłanki
uzasadniającej żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Proponowana ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia.