Poselski projekt ustawy o świadczeniu pieniężnym dla małoletnich ofiar wojny 1939-1945 oraz o zmianie niektórych innych ustaw

Warszawa, 7 lutego 2012 r.
BAS-WAPEiM-255/12



Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej



Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu
ustawy o świadczeniu pieniężnym dla małoletnich ofiar wojny 1939-1945
oraz o zmianie niektórych innych ustaw (przedstawiciel wnioskodawców:
poseł Tadeusz Tomaszewski)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2009 r. Nr 5, poz.
47, ze zmianami) sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt ustawy okre la zasady ustalania i realizacji miesięcznego
wiadczenia pieniężnego przysługującego małoletnim ofiarom wojny 1939-
1945.
wiadczenie ma przysługiwać osobie, która w okresie podlegania
represjom, tj. wykonywania, w okresie od dnia 1 wrze nia 1939 r. do dnia 8
maja 1945 r., przez co najmniej 6 miesięcy, pracy przymusowej na rzecz III
Rzeszy lub Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, nie miała
ukończonych 16 lat i była obywatelem polskim, jest nim obecnie i posiada stałe
miejsce zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 – 3 projektu).
Projekt ustawy przewiduje zmianę art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca
1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14,
poz. 176, ze zmianami), dotyczącą zwolnienia z podatku dochodowego od osób
fizycznych wiadczenia pieniężnego przyznanego na podstawie proponowanej
ustawy. Ponadto proponuje się zmianę art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 28
listopada 2003 r. o wiadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.
992, ze zmianami), polegającą na uznaniu wiadczenia pieniężnego przyznanego
na podstawie proponowanej ustawy za dochody niepodlegające opodatkowaniu
na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Projekt przewiduje, że ustawa wejdzie w życie z dniem 1 stycznia
2013 r.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
W zakresie proponowanej regulacji należy wskazać art. 21 ust. 1
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE). Przepis przyznaje
każdemu obywatelowi Unii prawo do swobodnego przemieszczania się i
przebywania na terytorium państw członkowskich. Zakres zastosowania tego
przepisu był przedmiotem wykładni Trybunału Sprawiedliwo ci Unii
Europejskiej (TS).1

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
Przepis art. 3 ust. 1 projektu okre la warunki przyznania miesięcznego
wiadczenia pieniężnego małoletnim ofiarom wojny. Warunkiem koniecznym
jest posiadanie obywatelstwa polskiego obecnie i w okresie podlegania represji,
oraz posiadanie stałego miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej.
Zgodnie z orzecznictwem TS sytuacja, w której wypłata wiadczenia
przyznawanego cywilnym ofiarom wojny lub represji jest uzależniona od
posiadania miejsca zamieszkania na terytorium danego państwa
członkowskiego, należy do zakresu prawa okre lonego w art. 21 ust. 1 TfUE.
Dokonując wykładni przepisu traktatowego, TS zakwestionował przepisy czę ci
państw członkowskich, na podstawie których państwa te odmawiały wypłaty
swoim obywatelom wiadczenia z tego tylko powodu, że wnioskodawcy nie
zamieszkiwali na terytorium tych państw, lecz zamieszkiwali na terytorium
innych państw członkowskich.2
Zgodnie z wyrokami TS w sprawach C–192/05 Tas-Hagen, C–499/06
Nerkowska oraz C–221/07 Zabłocka,
wiadczenie, którego celem jest
zado ćuczynienie cywilnym ofiarom wojny lub represji uszczerbku
psychicznego i fizycznego, jakiego doznali, należy do zakresu kompetencji
państw członkowskich. Jednak państwa członkowskie powinny wykonywać tę
kompetencję z poszanowaniem prawa UE, w szczególno ci art. 21 ust. 1 TfUE,
przyznającego wszystkim obywatelom Unii prawo do swobodnego
przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.



1 Wyroki TS dotyczyły stanu prawnego poprzedzającego wej cie w życie Traktatu z Lizbony i dotyczyły
wykładni art. 18 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Biorąc pod uwagę, że art. 18
ust. 1 TWE został zastąpiony przez art. 21 ust. 1 TfUE, który nie wprowadził żadnych istotnych zmian do tre ci
tego przepisu, w opinii będzie wskazywany wyłącznie art. 21 ust. 1 TfUE.
2 Zob. wyrok Trybunału z 26 października 2006 r. w sprawie C–192/05 K. Tas-Hagen i R.A. Tas przeciwko
Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad, Zb. Orz. 2006, str. I–10451, wyrok Trybunału z 22
maja 2008 r. w sprawie C–499/06 Halina Nerkowska przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, Zb. Orz.
2008, str. I–3993 oraz wyrok Trybunału z 4 grudnia 2008 r. w sprawie C–221/07 Krystyna Zablocka-
Weyhermüller przeciwko Land Baden–Würtemberg, Zb. Orz. 2008, str. I–9029.

2

Sytuacja, w której przyznanie wiadczenia jest uzależnione od
posiadania stałego miejsca zamieszkania na terytorium danego państwa
członkowskiego, należy do zakresu prawa okre lonego w art. 21 ust. 1 TfUE.
Trybunał Sprawiedliwo ci w wyroku w sprawie Nerkowska, orzekł, że
ułatwienia wprowadzone przez traktat w dziedzinie swobody przemieszczania
się (art. 21 ust. 1 TfUE) „nie mogą wywołać w pełni swych skutków, jeżeli
obywatela państwa członkowskiego można zniechęcić do korzystania z nich
wskutek ustanowionych przez ustawodawstwo państwa członkowskiego jego
pochodzenia przeszkód dotyczących jego pobytu w przyjmującym państwie
członkowskim, które powodują zaistnienie niekorzystnej dla niego sytuacji,
jeżeli z tych ułatwień skorzysta”.3
W sprawie Tas-Hagen TS zakwestionował ustawę niderlandzką. Ustawa
ta uzależniała powstanie prawa do wiadczeń przewidzianych na rzecz
cywilnych ofiar wojennych od spełnienia przesłanki zamieszkiwania (w chwili
złożenia wniosku) przez obywatela niderlandzkiego na terytorium Niderlandów.
Trybunał Sprawiedliwo ci uznał, że ustawa może zniechęcać obywateli
niderlandzkich do korzystania z przysługującej im traktatowej swobody
przemieszczania się i przebywania poza terytorium Niderlandów. Podobnie w
sprawie Zabłocka TS stwierdził, że niemieckie regulacje krajowe dotyczące
wiadczeń na rzecz ofiar działań wojennych stanowiły ograniczenie swobód
przemieszczania się i pobytu gwarantowanych przez traktat każdemu
obywatelowi Unii. Regulacje te uzależniały bowiem wypłatę pewnych
wiadczeń dla pozostałych przy życiu małżonków ofiar działań wojennych od
spełnienia wymogu posiadania przez uprawnionych miejsca zamieszkania na
terytorium danego państwa. W sprawie Nerkowska TS zakwestionował z kolei
nieobowiązujący obecnie przepis ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu
inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz.
87, ze zmianami), uzależniający wypłatę renty inwalidzkiej dla cywilnych ofiar
wojny lub represji od spełnienia wymogu posiadania przez uprawnionych
miejsca zamieszkania na terytorium kraju (przez cały okres wypłaty tego
wiadczenia).4
Przepis art. 3 ust. 1 projektu – podobnie jak kwestionowane w wyrokach
TS w sprawach Tas-Hagen, Nerkowska i Zabłocka przepisy niderlandzkie,
niemieckie i polskie – uzależnia przyznanie wiadczenia ofierze wojny od

3 Wyrok Trybunału w sprawie Nerkowska, pkt 31. Zob. też wyrok Trybunału z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C–
224/02 Heikki Antero Pusa przeciwko Osuuspankkien Keskinäinen Vakuutusyhtiö, ECR 2004, str. I–5763, pkt
19, oraz wyroki Trybunału w sprawach Tas-Hagen, pkt 30, oraz Zabłocka, pkt 34.
4 Zakwestionowany w sprawie Nerkowska art. 5 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz
ich rodzin stanowił, że wiadczenia okre lone w ustawie przysługują w czasie pobytu osoby uprawnionej na
obszarze Państwa Polskiego, chyba że niniejsza ustawa albo umowy międzynarodowe stanowią inaczej. Przepis
ten został uchylony na mocy ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu inwalidów
wojennych i wojskowych oraz ich rodzin oraz ustawy o wiadczeniu pieniężnym przysługującym osobom
deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek
Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 219, poz. 1709) i przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia
2010 r.

3
posiadania stałego miejsca zamieszkania na terytorium Polski. Warunek ten
byłby z punktu widzenia prawa UE dopuszczalny, je li byłby oparty na
obiektywnych względach interesu ogólnego niezwiązanych z obywatelstwem
osób, których dotyczy, oraz proporcjonalny do uzasadnionego celu
realizowanego przez prawo krajowe5. Zdaniem TS ograniczenie wiadczenia do
osób, które były związane ze społeczeństwem danego państwa w okresie wojny
i po jej zakończeniu byłoby dopuszczalne z punktu widzenia interesu ogólnego.
Dodatkowo jednak musi być spełniony wymóg proporcjonalno ci.
Z orzecznictwa TS wynika, że rodek jest proporcjonalny, gdy
pozostając zdatnym do osiągnięcia zamierzonego celu, nie wykracza poza to, co
jest konieczne do jego osiągnięcia. W ocenie TS wymóg zamieszkiwania na
terytorium państwa członkowskiego nie może być jednak uznany za
proporcjonalny do realizowanego celu (okre lonego interesu ogólnego). Jak
stwierdził TS w sprawie Tas-Hagen „wymóg zamieszkiwania nie może być
uważany za wymóg stanowiący dostateczny wyraz związku wnioskodawców z
państwem członkowskim, które przyznaje wiadczenie, jeżeli możliwe jest (…)
że prowadzi do powstania odmiennych skutków dla osób zamieszkujących za
granicą, których stopień integracji ze społeczeństwem państwa członkowskiego
jest z każdego punktu widzenia porównywalny z osobami zamieszkującymi na
terytorium Niderlandów” (tj. państwa przyznającego wiadczenie). Wymóg
zamieszkiwania na terytorium krajowym narusza zasadę proporcjonalno ci i
stanowi tym samym niedozwolone ograniczenie – ustanowionego w art. 21 ust.
1 TfUE – prawa każdego obywatela Unii do swobodnego przemieszczania się i
przebywania na terytorium państw członkowskich. Przepis ten – interpretowany
w wyroku TS w sprawie Tas-Hagen– „stoi (…) na przeszkodzie uregulowaniu
państwa członkowskiego, zgodnie z którym to państwo członkowskie odmawia
przyznania swojemu obywatelowi wiadczenia na rzecz cywilnych ofiar
wojennych z tego tylko powodu, że w chwili złożenia wniosku wnioskodawca
nie zamieszkiwał na terytorium tego państwa członkowskiego, lecz na
terytorium innego państwa członkowskiego” (sentencja wyroku). Podobnie w
wyroku w sprawie Nerkowska TS uznał, że przepis ten sprzeciwia się
„ustawodawstwu państwa członkowskiego, na podstawie którego państwo to
odmawia, w sposób generalny i w każdych okoliczno ciach, wypłaty swym
obywatelom wiadczenia przyznawanego cywilnym ofiarom wojny lub represji
tylko z tego powodu, że nie mają oni przez cały okres wypłaty tego wiadczenia
miejsca zamieszkania na terytorium tego państwa, lecz na terytorium innego
państwa członkowskiego” (sentencja wyroku).
Biorąc pod uwagę orzecznictwo TS należy stwierdzić, że przepis art. 3
ust. 1 projektu, ustanawiający wymóg stałego miejsca zamieszkania na
terytorium Polski, należy uznać za niezgodny z art. 21 ust. 1 TfUE.


5 Wyrok Trybunału z 18 lipca 2006 r. w sprawie C–406/04 Gérald De Cuyper przeciwko Office national de
l'emploi,, Zb. orz. 2006, str. I–6947, pkt 40, oraz powołujące się na niego wyroki w sprawach Tas-Hagen, pkt
33, Nerkowska, pkt 34 oraz Zabłocka, pkt 37.

4
4. Konkluzja
Projekt ustawy o wiadczeniu pieniężnym dla małoletnich ofiar wojny
1939-1945 oraz o zmianie niektórych innych ustaw – w zakresie w jakim
wprowadza wymóg stałego miejsca zamieszkania na terytorium Polski (art. 3
ust. 1) – jest niezgodny z prawem Unii Europejskiej (art. 21 ust. 1 TfUE).


Szef Kancelarii Sejmu


Lech Czapla
































5