Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2016

rynku skarbowych papierów wartościowych (SPW). Zadanie z ubiegłorocznej Strategii dotyczące
konsolidacji zarządzania płynnością sektora finansów publicznych zostało zrealizowane i w
konsekwencji nie zostało zamieszczone w obecnym dokumencie.
Dla realizacji celu Strategii w latach 2016-2019 przyjęto, że:
• utrzymane zostanie elastyczne podejście do kształtowania struktury finansowania pod
względem wyboru rynku, waluty i instrumentów, w stopniu przyczyniającym się do
minimalizacji kosztów obsługi długu i przy ograniczeniach wynikających z przyjętych
poziomów ryzyka oraz możliwego wpływu na politykę pieniężną,
• głównym źródłem finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa pozostanie rynek
krajowy,
• udział długu nominowanego w walutach obcych będzie obniżany w tempie uzależnionym od
warunków rynkowych i budżetowych, docelowo do poziomu poniżej 30%,
• priorytetem polityki emisyjnej będzie budowanie dużych i płynnych emisji o oprocentowaniu
stałym, zarówno na rynku krajowym, jak i rynku euro,
• średnia zapadalność długu krajowego utrzymana zostanie na poziomie nie niższym niż 4 lata do
czasu zmniejszenia potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, a docelowo dążyła będzie do
osiągnięcia poziomu 4,5 roku,
• średnia zapadalność długu Skarbu Państwa utrzymana zostanie na poziomie zbliżonym do 5 lat,
z możliwością jej skrócenia do czasu zmniejszenia potrzeb pożyczkowych budżetu państwa.
Strategia zawiera sześć aneksów, w tym słowniczek pojęć.


6

II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKOŚCI I STRUKTURY DŁUGU PUBLICZNEGO
W kolejnych podrozdziałach przedstawiono zmiany, jakie w ostatnich latach zaszły w wielkości
długu publicznego oraz kosztów jego obsługi, strukturze długu SP, jak również wielkości długu
potencjalnego wynikającego z udzielanych gwarancji i poręczeń. W osobnym podrozdziale
omówiono wpływ konsolidacji zarządzania płynnością jednostek sektora finansów publicznych na
wielkość długu.
II.1. Wielkość długu publicznego oraz kosztów jego obsługi
Zmiany wielkości długu publicznego w latach 2004-2014 wynikały głównie ze zmian długu SP.
Zmiana długu w ujęciu nominalnym była wypadkową przede wszystkim finansowania potrzeb
pożyczkowych netto oraz zmian kursu złotego. W 2014 r. nastąpił znaczący spadek długu (zarówno
wg definicji krajowej, jak i unijnej), głównie na skutek umorzenia SPW przekazanych przez OFE
do ZUS w ramach reformy systemu emerytalnego. Na koniec 2014 r. państwowy dług publiczny
(definicja krajowa) wyniósł 47,8% PKB, natomiast dług sektora general government (definicja UE)
ukształtował się na poziomie 50,2% PKB. Relacja długu sektora general government do PKB była
znacząco niższa niż w całej UE (86,9%) i strefie euro (92,2%)).
Na zmianę relacji zarówno państwowego długu publicznego, jak i długu sektora general
government w poszczególnych latach w stosunku do poprzedniej Strategii miała wpływ rewizja
PKB, wynikająca z wejścia w życie zapisów ESA2010.
Wykres 1. Wielkość długu publicznego w latach 2004-2015
mld PLN
% PKB
1000
60%
55,7%
900
54,8% 54,4%
53,6%
55%
800
50,2%
49,8%
53,1%
700
52,0% 52,5% 52,0%
50%
46,7% 47,1%
46,6% 49,2%
50,4%
45,3%
600
49,6%
44,2%
48,8%
49,1%
47,8%
45%
47,4% 47,5%
46,8%
46,5%
500
46,4%
44,7% 44,9% 44,4% 44,6%
45,1%
43,4%
400
40%
42,3%
300
35%
200
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 VI 2015
Skarb Państwa
Państwowy dług publiczny
Skarb Państwa
Państwowy dług publiczny
Sektor General Government
Sektor General Government

Wykres 2. Wpływ zmian kursu złotego na wielkość długu SP w latach 2004-2015
mld PLN
mld PLN
70
70
70,3
69,3
50
68,4
43,1
40,7
50
61,6
65,7
69,9
30
44,2
30
44,0
37,9
40,7
42,6
28,6
44,0
46,1
37,3
38,4
33,9
34,2
25,3
10
23,9
0,4
2,0
10
23,0
22,7
3,6
-4,1
-10
-20,0
-3,4
-4,2
-11,0
-21,3
-10
-1,9
-30
-60,1
-30
-50
-58,1
-50
-70
-70
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 VI 2015
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 VI 2015
Różnice kursowe
Zmiana długu SP bez różnic kursowych
Zmiana długu SP

Podobnie jak w poprzednich latach, różnica pomiędzy państwowym długiem publicznym a
długiem sektora general government wynikała głównie z zadłużenia Krajowego Funduszu
Drogowego (KFD), zaliczanego do sektora wg metodologii UE. W 2014 r. na różnice pomiędzy
długiem sektora general government a państwowym długiem publicznym wpłynęły następujące
czynniki:

1) Różnice między definicją polską a UE zostały omówione w aneksie 2, a zestawienie deficytu i długu państwa UE znajduje się w
aneksie 4.
2) Szczegółowe informacje dotyczące wielkości długu publicznego zawiera aneks 6.
7

• skonsolidowanie części zobowiązań KFD z tytułu obligacji po przekazaniu ich do Funduszu
Rezerwy Demograficznej w wyniku reformy systemu emerytalnego (pomniejszająco),
• zaliczenie do sektora instytucji rządowych i samorządowych nowych jednostek, w
szczególności spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (powiększająco),
• korekta (od 1995 r.) wysokości długu wg metodologii UE wskutek zmiany zakresu sektora
instytucji rządowych i samorządowych po zastosowaniu zapisów ESA2010. W szczególności
do sektora zaliczono Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG), co spowodowało obniżenie długu
w wyniku konsolidacji SPW posiadanych przez BFG.
Wykres 3. Różnice w wielkości długu publicznego wg definicji polskiej i UE
% PKB
4
0,1
0,1
3
0,7
0,7
0,7
0,6
0,7
2
0,6
0,3
2,3
2,5
2,6
1
1,7
1,8
0,1
0,2
1,2
0,3
0,4
0,5
0
`
-0,3
-0,4
-0,4
-0,2
-0,4
-0,4
-0,5
-0,5
-0,5
-0,6
-0,6
-0,6
-0,5
-1,0
-0,4
-0,4
-0,4
-0,3
-0,2
-0,2
-0,1
-0,2
-0,1
-1
-2
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Zadłużenie Krajowego Funduszu Drogowego*
Nabycie aktywów infrastrukturalnych**
SPW w posiadaniu funduszy umiejscowionych w BGK
SPW w posiadaniu BFG
Przedsiębiorstwa publiczne zaliczone do sektora GG
Różnice dotyczące tytułów dłużnych***
Różnica pomiędzy GG a PDP

*) Wartość zadłużenia skonsolidowana w ramach sektora instytucji general government
**)Zgodnie z wytycznymi Eurostatu dane z zakresu zadłużenia sektora general government uwzględniają zobowiązania jednostek tego sektora z tytułu określonych
inwestycji w aktywa infrastrukturalne.
***) Zobowiązania wymagalne, przejęcie zadłużenia w wyniku uruchomienia gwarancji, transakcje CIRS, płatności początkowe swapów nierynkowych,
zrestrukturyzowane/zrefinansowane kredyty handlowe.
Wykres 4. Czynniki wpływające na zmianę relacji długu SP do PKB
% PKB
8
1,2
6
1,1
0,3
0,3
1,8
0,5
0,3
2,0
1,5
1,6
4
1,3
1,0
0,6
1,2
2,0
1,4
0,7
0,5
1,4
0,5
0,6
0,8
0,6
1,6
1,5
0,8
0,8
2
2,0
0,6
0,5
0,6
0,7
1,6
0,8
0,9
1,0
0,6
2,0
0,3
2,0
1,7
1,4
1,6
0,7
1,5
1,7
1,6
1,4
0
-0,3
-0,8
-0,3
-0,3
-1,0
-0,6
-0,7
-0,4
-0,4
-0,3
0,0
-0,4
-1,4
-1,9
-2
-2,2
-0,9
-2,5
-3,0
-1,6
-1,3
-3,4
-2,8
-2,4
-1,9
-4
0,0
-4,6
-4,0
-3,7
-6
-7,5
-0,1
-8
-10
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Umorzenie SPW w ramach reformy systemu emerytalnego
Pozostałe czynniki*
Nominalny wzrost PKB
Różnice kursowe
Zarządzanie płynnością sektora finansów publicznych
Przychody netto z prywatyzacji
Środki dla FUS z tytułu ubytku składki przekazywanej do OFE
Wynik budżetu środków europejskich
Koszty obsługi dodatkowego długu z tytulu reformy emerytalnej
Koszty obsługi długu SP (bez kosztów reformy emerytalnej)
Saldo pierwotne budżetu państwa
Zmiana relacji długu SP

*) Pozostałe czynniki obejmują: pozostałe potrzeby pożyczkowe (w tym: saldo udzielonych pożyczek oraz prefinansowania), pozostałe zmiany niewynikające z potrzeb
pożyczkowych (zmiana długu z tytułu: zmiany stanu środków na rachunkach budżetowych, dyskonta od SPW, kapitalizacji i indeksacji SPW, ciągnień pozakasowych,
konwersji długu FUS wobec OFE na SPW, obligacji przekazanych BGK na zwiększenie jego funduszu statutowego) oraz zmiany pozostałego długu SP (m.in. z tytułu
zobowiązań wymagalnych i przyjętych depozytów – wolnych środków jednostek sektora finansów publicznych).
8

Zmiany w poziomie kosztów obsługi długu SP były wypadkową zmian poziomu długu oraz stóp
procentowych i kursów walutowych. Jednocześnie podejmowane były działania służące ich
równomiernemu rozkładowi w czasie. Zaliczały się do nich:
• transakcje na instrumentach pochodnych – stosowane od końca 2006 r.,
• ustalanie wysokości oprocentowania nowych emisji obligacji na poziomie zbliżonym do ich
rentowności tak, aby ograniczyć kumulację kosztów z tytułu dyskonta przy ich wykupie,
• przetargi zamiany obligacji, stosowane od 2001 r., oraz odkupu skarbowych papierów
wartościowych, służące przede wszystkim ograniczeniu ryzyka refinansowania, ale pozwalające
również na regulowanie rozkładu kosztów obsługi długu w czasie.
Wykres 5. Koszty obsługi długu SP w latach 2004-2014
mld PLN
% PKB
3,0%
45
2,6%
42,1
42,5
2,5% 2,6%
2,6%
2,4%
2,3%
2,4% 2,4% 2,3%
40
2,5%
36,0
10,3
10,1
2,0%
2,0%
34,5
35
34,1
2,0%
32,2
2,2% 2,2%
8,8
2,0%
2,0% 1,9%
30
7,4
1,9%
27,8
1,9%
27,6
1,9%
6,7
9,6
1,5%
1,7%
25,0
25,1
1,6%
22,7
4,5
25
5,0
1,4%
3,7
5,1
1,0%
4,2
31,8
32,3
20
25,6
26,8
27,1
24,8
0,5%
21,3
23,3
22,6
15
18,5
20,0
0,5%
0,4% 0,4% 0,4% 0,5% 0,5% 0,6% 0,6% 0,6%0,6%
0,4%
10
0,0%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług ogółem

Koszty obsługi długu zagranicznego były znacznie niższe niż krajowego, co wynikało z
mniejszego udziału długu zagranicznego w długu SP oraz z różnicy poziomów stóp procentowych
na rynku krajowym i głównych rynkach zagranicznych. Wzrost kosztów obsługi długu w latach
2009-2012 wynikał ze zwiększenia roli finansowania zagranicznego oraz z osłabienia złotego, a
także wydatków z tytułu dyskonta od wykupywanych papierów, co było efektem struktury długu
emitowanego w latach poprzednich. Po stabilizacji w 2013 r., w 2014 r. nastąpił znaczący spadek
kosztów obsługi długu. Nominalne koszty obsługi długu w 2014 r. uległy obniżeniu o 8,0 mld zł, z
czego 4,6 mld zł było wynikiem umorzenia SPW przekazanych przez OFE do ZUS w ramach
reformy systemu emerytalnego. Na obniżenie kosztów obsługi wpłynęły również znaczący spadek
rentowności oraz polityka emisyjna polegająca na zwiększeniu udziału instrumentów
zmiennoprocentowych, która pozwoliła na szybsze dostosowanie się kosztów obsługi długu do
spadających stóp procentowych. Koszty obsługi długu uległy obniżeniu o 0,6% PKB (z 2,6% do
2,0%), a średnie oprocentowanie długu spadło do 4,3%. Wciąż jest to poziom znacznie wyższy od
bieżącego kosztu finansowania rynkowego, co wynika z obsługi długu zaciąganego w przeszłości
przy wyższych rentownościach.
Wykres 6. Rynkowe stopy procentowe a średnie koszty obsługi długu krajowego i zagranicznego SP
Średnie koszty obsługi długu SP*
Rentowności 5-letnich obligacji skarbowych**
8%
8%
6,4% 5,9% 6,1% 5,8%
5,4%
5,5%
4,6%
6%
5,2% 5,0%
5,2%
6%
4,7%
5,5%
4,3%
5,1% 5,3%
5,3%
5,0%
4,9% 4,7% 5,0% 4,8%
4%
4%
4,4%
3,9%
4,1% 4,1% 3,9% 4,1% 4,0% 3,8%
3,4%
3,7%
2%
3,0% 3,2%
2%
0%
0%
-2%
-2%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług ogółem
Polska
Niemcy
USA

*) Średnie koszty obsługi długu SP zostały obliczone jako relacja różnicy kosztów i dochodów z tytułu obsługi długu w danym roku do średniej
arytmetycznej z wielkości długu na koniec bieżącego i poprzedniego roku (w przypadku 2014 r. ze względu na znaczący spadek długu krajowego w wyniku
umorzenia 3.02.2014 r. SPW przekazanych przez OFE średnia jest liczona za okres od końca lutego do końca grudnia).
**) W walucie krajowej.
9

II.2. Wpływ konsolidacji zarządzania płynnością sektora finansów publicznych na
finanse publiczne
W maju 2011 r. nowelizacją ustawy o finansach publicznych zapoczątkowana została
konsolidacja zarządzania płynnością sektora finansów publicznych. Polegała ona na wprowadzeniu:
• obowiązku lokowania wolnych środków na oprocentowanym rachunku Ministra Finansów
przez:
− państwowe fundusze celowe (z wyjątkiem funduszy zarządzanych przez ZUS i KRUS),
− agencje wykonawcze,
− Narodowy Fundusz Zdrowia,
− pozostałe państwowe jednostki organizacyjne z osobowością prawną utworzone na
podstawie odrębnych ustaw, w tym Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej i Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych;
• możliwości lokowania przez jednostki samorządu terytorialnego oraz inne jednostki sektora
finansów publicznych wolnych środków w formie depozytu prowadzonego przez Ministra
Finansów.
Konsolidacja zarządzania płynnością służy realizacji celu Strategii w pierwszym aspekcie,
tj. minimalizacji kosztów obsługi długu poprzez odpowiedni dobór instrumentów zarządzania
długiem. Celem konsolidacji jest zwiększenie efektywności wykorzystywania wolnych środków
zgromadzonych w sektorze publicznym, umożliwiające obniżenie potrzeb pożyczkowych budżetu
państwa i w konsekwencji zmniejszenie poziomu długu publicznego oraz kosztów jego obsługi.
Konsolidacja prowadzi do zwiększenia efektywności zarządzania aktywami sektora, przy
zachowaniu samodzielności jednostek w dysponowaniu środkami potrzebnymi na realizację ich
zadań. Zgodnie z założeniami Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach
2014-2017 oraz Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2015-2018,
konsolidacja zarządzania płynnością była kontynuowana. Realizacja tego zadania objęła
następujące działania:
• we wrześniu 2013 r. został wprowadzony ujednolicony system zarządzania środkami
walutowymi w dyspozycji MF pochodzącymi zarówno z zarządzania długiem, jak i z funduszy
unijnych. Celem konsolidacji środków walutowych będących w dyspozycji MF było
zwiększenie:
− efektywności lokowania środków walutowych (poprzez lokowanie na korzystniejszych
warunkach i uzyskiwanie wyższych odsetek),
− elastyczności procesu zarządzania środkami walutowymi (w tym sprzedaży walut), poprzez
rozłączenie operacji walutowych i operacji zasilania budżetu środków europejskich w środki
złotowe,
− rezerwy płynnościowej budżetu państwa, co może również przejściowo obniżać dług
publiczny;
• wykorzystanie od lutego 2014 r. środków zgromadzonych na rachunku rezerw poręczeniowych
i gwarancyjnych Skarbu Państwa w procesie finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu
państwa;
• zmiany w ustawie o finansach publicznych, które weszły w życie od 1 stycznia 2015 r.
obejmowały rozszerzenie obowiązku lokowania wolnych środków w formie depozytu u
Ministra Finansów na kolejne jednostki:
− instytucje gospodarki budżetowej,
− państwowe instytucje kultury,
− PAN i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,
− SP ZOZ rządowe,
− wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej,
10