Rządowy projekt ustawy - Prawo konsularne

oraz wyliczające sytuacje, w których konsul zobowiązany jest do wsparcia
bezpiecznego i sprawnego opuszczenia przez obywateli polskich zagrożonego obszaru
(art. 34).
Mając na względzie powyższe argumenty, zdecydowano się uregulować materię
konsularną – zagadnienia organizacyjne urzędów konsularnych, funkcje konsularne,
postępowanie przed konsulem, opłaty konsularne oraz problematykę konsulów
honorowych – w jednym akcie prawnym, któremu nadano nazwę „ustawa – Prawo
konsularne”. Zgodnie bowiem z przyjętą praktyką legislacyjną normującą nazewnictwo
ustaw, projektowana ustawa – Prawo konsularne całościowo regulować będzie materię
konsularną, będącą zarazem odrębnym obszarem prawa. Odrębność ta przejawia się
zarówno w specyfice funkcjonowania konsula, działającego w ramach trzech
porządków prawnych: prawa polskiego, prawa państwa przyjmującego oraz prawa
międzynarodowego (mającego, co więcej, niekiedy charakter zwyczajowy), jak
i kompleksowego charakteru pozycji prawnej konsula, łączącego funkcje organu
administracji publicznej (takiego jak: organ paszportowy, organ właściwy do
wydawania wiz, organ działający w charakterze kierownika urzędu stanu cywilnego,
organ administracji morskiej itp.), notariusza czy tłumacza przysięgłego. Specyfika
i odrębność prawa dotyczącego konsulów znajduje potwierdzenie w podstawowej
systematyce polskiego prawa administracyjnego, które wyłącza postępowanie przed
konsulem i materię opłat konsularnych z zakresu regulacji podstawowych dla aktów
odnoszących się do postępowania przed organami administracji publicznej, jakimi są
ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2013 r. poz. 267 oraz z 2014 r. poz. 183) oraz ustawa z dnia 16 listopada 2006 r.
o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1628 oraz z 2015 r. poz. 222).
Określenie „prawo konsularne”, normujące w szczególności organizację
i funkcjonowanie urzędów konsularnych oraz problematykę konsulów honorowych,
zwyczajowo uznane jest za osobną materię prawną – podobnie jak prawo
dyplomatyczne, z którym niekiedy jest łączone w jedną dziedzinę prawa („prawo
dyplomatyczne i konsularne”) – zaś podstawowym aktem międzynarodowego prawa
konsularnego jest Konwencja wiedeńska o stosunkach konsularnych, sporządzona
w Wiedniu dnia 24 kwietnia 1963 r. (Dz. U. z 1982 r. Nr 13, poz. 98). Równocześnie
projektowana ustawa, regulując obszerną dziedzinę spraw, czyni to za pomocą
5
przepisów należących do różnych dziedzin prawa, normowanych wieloma ustawami
(por. wyżej), a zatem – w świetle komentarza do rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” – niewłaściwe byłoby nadawanie
projektowi nazwy kodeksu.
Dla porządku należy dodać, że proponowana skonsolidowana regulacja ma charakter
pionierski w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej. Jak dotąd materia
konsularna regulowana była jedynie częściowo na poziomie ustawowym. Obowiązującą
ustawę o funkcjach konsulów RP poprzedziła ustawa z dnia 11 listopada 1924 r.
o organizacji konsulatów i o czynnościach konsulów (Dz. U. Nr 103, poz. 944, z późn.
zm.). Akt ten normował sprawy organizacyjne służby konsularnej oraz wymieniał
niektóre z funkcji konsularnych, w pozostałym zakresie odsyłając do przepisów
szczególnych. Nie obejmował natomiast problematyki opłat konsularnych,
uregulowanej w przepisach wykonawczych do ustawy, ani postępowania przed
konsulem. Przywołana ustawa została następnie uzupełniona ustawą z dnia 17 czerwca
1959 r. o uregulowaniu niektórych spraw konsularnych (Dz. U. Nr 36, poz. 225),
mającą na celu dostosowanie trybu powoływania kierowników urzędów konsularnych
do realiów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.
Podobne tendencje konsolidacyjne zauważalne są także w innych państwach. W 2012 r.
Rada Ministrów Królestwa Belgii przyjęła projekt kodeksu konsularnego (code
consulaire), unifikującego materię konsularną, rozproszoną dotychczas w różnych
ustawach. Podobne podejście zdają się akceptować legislatorzy w innych państwach,
vide przykład Niemiec, Belgii, Estonii i Finlandii.

2. Charakterystyka projektu ustawy – rzeczywisty stan oraz wskazanie różnic
między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Tekst ustawy podzielony jest na sześć działów: (I) przepisy ogólne,
(II) konsulowie i funkcje konsularne, (III) postępowanie przed konsulem, (IV) opłaty
konsularne i wydatki, (V) konsulowie honorowi oraz (VI) zmiany w przepisach
obowiązujących i przepisy końcowe.

1) G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, § 19, p. 7
w: Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa: Wolter Kluwers Polska, 2010.
6
I.
Przepisy ogólne
Wzorem innych ustaw regulujących funkcjonowanie innych organów i instytucji
o szczególnym charakterze w życiu publicznym, takich jak: ustawa z dnia 14 lutego
1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164, 993 i 1585), ustawa z dnia
20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599, z późn. zm.)
i ustawa z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r. poz. 635
i 993) oraz w nawiązaniu do tradycji z okresu II RP, z którą zerwała obowiązująca
ustawa o funkcjach konsulów RP, art. 1 projektu zawiera przepis określający misję
konsula Rzeczypospolitej Polskiej i wskazujący zadania, do których wykonywania
został powołany jako organ: ochronę interesów Rzeczypospolitej Polskiej i jej
obywateli za granicą, umacnianie więzi między Rzecząpospolitą Polską a jej
obywatelami i osobami pochodzenia polskiego zamieszkałymi w państwie
przyjmującym, a także popieranie rozwoju współpracy gospodarczej –
z uwzględnieniem wiodącej roli Ministra Gospodarki w tym zakresie oraz popieranie
współpracy naukowej, technicznej i kulturalnej między Rzecząpospolitą Polską
a państwem przyjmującym. Art. 2 określa natomiast treść i systematykę ustawy.
Dalsze przepisy działu I zawierają definicje pojęć występujących w ustawie oraz
podstawowe normy dotyczące organizacji urzędów konsularnych. Art. 3 definiuje
terminy: „funkcje konsularne”, „państwo przyjmujące”, „okręg konsularny”, „personel
dyplomatyczno-konsularny”, „urząd konsularny”, „urzędnik konsularny” oraz
„pracownik konsularny”. Państwo przyjmujące definiowane jest przez odwołanie do
Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych, sporządzonej w Wiedniu dnia
24 kwietnia 1963 r. Podobnie okręg konsularny, który pojmowany jest jako obszar
wykonywania funkcji konsularnych w rozumieniu Konwencji wiedeńskiej o stosunkach
konsularnych. Personel dyplomatyczno-konsularny definiowany jest przez odwołanie
do rozumienia tego pojęcia w ustawie o służbie zagranicznej.
Na szczególne wyjaśnienie zasługuje wprowadzenie pojęć urzędu, urzędnika
i pracownika konsularnego. W projektowanej ustawie przyjęto, że urzędem
konsularnym jest obsługujący konsula: konsulat generalny, konsulat, wicekonsulat albo
agencja konsularna, jak też wydział konsularny lub inna komórka organizacyjna
wyodrębniona w strukturze przedstawicielstwa dyplomatycznego Rzeczypospolitej
Polskiej. Pkt 6 omawianego artykułu wyjaśnia, kto jest urzędnikiem konsularnym, zaś
7
pkt 7 definiuje pracownika konsularnego. Pierwsza kategoria obejmuje konsula lub
innego członka personelu dyplomatyczno-konsularnego, wykonujących funkcje
konsularne w państwie przyjmującym. Natomiast mianem pracowników konsularnych
zostali określeni członkowie personelu pomocniczego urzędu konsularnego. Ust. 2
omawianego artykułu zawiera dyspozycję odpowiedniego stosowania ustawy z dnia
17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), ilekroć w projektowanym prawie jest mowa
o „elektronicznej skrzynce podawczej”. W ust. 3 omawianego artykułu rozszerzono
natomiast pojęcie „obywatela polskiego” na osoby prawne i jednostki organizacyjne,
które mają siedzibę na terytorium RP, z wyłączeniem tych przepisów, które ze względu
na swój charakter odnoszą się wyłącznie do osób fizycznych (jak udzielanie pomocy
konsularnej lub finansowej, zdolność do wykonywania funkcji konsula honorowego
itp.).
Istotną nowością mającą na celu uporządkowanie materii konsularnej i scalenie jej
w jednym akcie prawnym jest uregulowanie w projektowanej ustawie warunków, które
musi spełnić kandydat na urzędnika konsularnego (art. 4 i art. 5 ustawy). Ustawa
stanowi, że kompetencję do wyznaczania na urzędnika konsularnego posiada dyrektor
generalny służby zagranicznej. Powyższa regulacja czyni niniejszą ustawę spójną
z ustawą o służbie zagranicznej, która w art. 24 ust. 1 przewiduje, że dyrektor generalny
służby zagranicznej wyznacza stanowisko w służbie zagranicznej. Prawo konsularne
precyzuje dalej (art. 4 ust. 2), że wyznaczenie na urzędnika konsularnego następuje po
złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu konsularnego. Jako że w świetle brzmienia
art. 3 ust. 1 pkt 6 urzędnikiem konsularnym jest zarówno konsul (zob. art. 10), jak i inny
członek personelu dyplomatyczno-konsularnego – nie podlega kwestii, że każdy
urzędnik konsularny, a więc zarówno konsul, jak i inny członek personelu
dyplomatyczno-konsularnego zobowiązani są złożyć z wynikiem pozytywnym egzamin
konsularny.
Egzamin konsularny jest sprawdzianem wiedzy i umiejętności praktycznych kandydata
na urzędnika konsularnego niezbędnych do wykonywania funkcji konsularnych
w państwie przyjmującym. Egzamin obejmuje sprawdzenie wiadomości o państwie
przyjmującym, współpracy i stosunkach między państwem przyjmującym
a Rzecząpospolitą Polską, znajomości ustaw i innych aktów prawnych regulujących
działalność i czynności konsula, znajomości aktów prawnych Unii Europejskiej, prawa
8
międzynarodowego, zwyczajów i praktyki międzynarodowej dotyczących
wykonywania funkcji konsularnych, znajomości specyfiki wykonywania funkcji
konsularnych w państwie przyjmującym, wiedzy o polityce Rzeczypospolitej Polskiej
wobec Polonii i Polaków w państwie przyjmującym oraz praktycznych umiejętności
załatwiania spraw i wykonywania czynności przez konsula.
Zgodnie z art. 6 przystąpienie do egzaminu konsularnego jest poprzedzone szkoleniem
przedegzaminacyjnym kandydata na urzędnika konsularnego.
Egzamin konsularny przeprowadza komisja powołana przez dyrektora generalnego
służby zagranicznej spośród członków personelu dyplomatyczno-konsularnego.
Egzamin ten składa się z części pisemnej i ustnej, a do jego złożenia z pozytywnym
wynikiem konieczne jest zaliczenie obu części egzaminu. Tryb i sposób
przeprowadzania egzaminu konsularnego, w tym warunki jego zaliczenia oraz
ponownego przystąpienia do niego w przypadku braku zaliczenia części pisemnej lub
ustnej, a także sposób powoływania członków komisji egzaminacyjnej, ich liczbę, tryb
pracy komisji egzaminacyjnej oraz tryb i sposób przeprowadzenia szkolenia
przedegzaminacyjnego, a także sposób potwierdzania jego odbycia – określi
rozporządzenie wydane przez ministra właściwego do spraw zagranicznych, które
uwzględni potrzebę właściwego przygotowania kandydatów na urzędników
konsularnych oraz konieczność prawidłowego i efektywnego przeprowadzenia
egzaminu konsularnego.
Art. 9 projektu ustanawia katalog czterech tytułów konsularnych nadawanych przez
dyrektora generalnego służby zagranicznej z uwzględnieniem stopnia dyplomatycznego
posiadanego przez urzędnika konsularnego. Przepis ten stanowi ponadto, że urzędnik
konsularny używa tytułów konsularnych za zgodą państwa przyjmującego.

II. Konsulowie i funkcje konsularne
Dział II ustawy poświęcony jest zagadnieniom organizacyjnym służby konsularnej oraz
funkcjom konsularnym.
Rozdział 1 obejmuje przepisy organizacyjne dotyczące działalności konsulów. Art. 10
wprowadza definicję konsula: w rozumieniu ustawy jest nim kierownik urzędu
konsularnego. Natomiast w okręgu konsularnym, w którym nie utworzono urzędu
9