Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko - weterynaryjnych oraz niektórych innych ustaw

- 2 -
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego
rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny
i niezawisły sąd, natomiast art. 77 ust. 2 przewiduje, że ustawa nie może nikomu zamykać
drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Prawo do sądu z art. 45 obejmuje: „prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia
postępowania przed sądem; prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej -
zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; prawo do wyroku sądowego (tj. prawo
uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w rozsądnym terminie) oraz prawo do
odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów sądowych (…). Warunkiem
podstawowym i koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45
ust. 1 Konstytucji jest zapewnienie jej dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość
uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej. Dopiero po przekroczeniu tego progu,
doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu (…). Analizowany przepis
obejmuje zatem prawo do sądu w ujęciu formalnym (dostępność drogi sądowej w ogóle)
i materialnym (możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej)”.
W kontekście art. 77 Konstytucji Trybunał stwierdził, że „Konstytucja nie wyklucza
natomiast ustanawiania w ustawie pewnych ograniczeń prawa do sądu, jeżeli nie prowadzą do
zamknięcia sądowej drogi dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw i mieszczą się
w ramach określonych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji”.
TK podtrzymuje swoje wielokrotnie już wyrażane stanowisko, iż „prawo do sądu
powinno być gwarantowane również w ramach każdego postępowania dyscyplinarnego. (...).
Wymóg zagwarantowania przez ustawodawcę sądowej kontroli orzeczeń dyscyplinarnych
Trybunał uzasadniał podobieństwem postępowania dyscyplinarnego do postępowania
karnego. Zagadnienie to zostało rozwinięte w szczególności w orzeczeniach dotyczących
konstytucyjności przepisów regulujących odpowiedzialność dyscyplinarną nauczycieli
akademickich. (…) [S]koro niektóre z postępowań represyjnych, w tym też postępowanie
dyscyplinarne, mogą prowadzić do rozstrzygnięć, których konsekwencje są zbliżone do
występujących w postępowaniu karnym, należy obwinionemu w tego typu sytuacjach
zagwarantować prawo do sądu. Powtórzył również tezę wcześniej już sformułowaną, że
przyjęcie takiej koncepcji postępowania dyscyplinarnego, w której sąd posiada uprawnienie
do kontroli w toku postępowania odwoławczego prawidłowości postępowania
dyscyplinarnego, gwarantuje wystarczający standard ochrony konstytucyjnej osób ukaranych

- 3 -
dyscyplinarnie. (…) [O] ile postępowanie dyscyplinarne dopuszcza «orzekanie w sprawach
dyscyplinarnych przez organy pozasądowe odstępując tym samym od stosowania w tym
postępowaniu standardów obowiązujących w postępowaniu karnym sensu stricto, o tyle w
sposób zdecydowany i konsekwentny przyjmuje ono, iż gwarancją poszanowania praw
i wolności obwinionego jest zapewnienie kontroli sądowej orzeczeń w sprawach
dyscyplinarnych»”.
„Prawo do sądu powinno być zagwarantowane w ramach każdego postępowania
dyscyplinarnego, niezależnie od tego, czy chodzi o postępowanie egzekwujące
odpowiedzialność dyscyplinarną osób wykonujących zawód zaufania publicznego, czy osób
należących do innych grup zawodowych, i niezależnie od orzeczonej kary. (…) Sądowa
kontrola prawidłowości postępowania dyscyplinarnego oraz rozstrzygnięć w nim
wydawanych gwarantuje ochronę konstytucyjnych praw i wolności takiej osoby, a dodatkowo
stanowi element nadzoru państwa nad działalnością samorządu zawodowego, jeżeli to on
prowadzi postępowanie dyscyplinarne. Z tego też względu w każdej sprawie dyscyplinarnej
- jeśli chodzi o odpowiedzialność związaną z wykonywaniem zawodu - która była
przedmiotem rozstrzygnięcia w pozasądowym postępowaniu dyscyplinarnym, ustawodawca
musi zapewnić prawo do wszczęcia sądowej kontroli postępowania dyscyplinarnego
i zapadłego w jego wyniku orzeczenia”.
Z orzecznictwa TK „wynika wymóg zagwarantowania przez ustawodawcę pełnej
sądowej kontroli orzeczeń dyscyplinarnych, bez względu na rodzaj i stopień dolegliwości
zastosowanej sankcji. (…) Lekarz weterynarii, który wykonuje zawód zaufania publicznego,
będąc jednocześnie członkiem samorządu zawodowego, powinien mieć możliwość
kwestionowania przed sądem zarówno popełnienia przewinienia dyscyplinarnego
i dopuszczalności wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, jak
i prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania oraz zasadności wymierzonej
w nim kary. Nie budzi wątpliwości Trybunału, że każda kara dyscyplinarna dla członka
samorządu zawodowego zawodu zaufania publicznego jest dolegliwa, gdyż oznacza
negatywną ocenę sposobu wykonywania przez niego zawodu, a tym samym utratę zaufania
publicznego, które art. 17 ust. 1 Konstytucji wskazuje jako immanentną cechę tego rodzaju
zawodów”.
Oceniając kwestionowany przepis z punktu widzenia wyrażonej w art. 32 ust. 1
Konstytucji zasady równości, TK „nie znalazł żadnego istotnego interesu, wartości czy zasad,

- 4 -
które uzasadniałyby zróżnicowanie - w ramach danego modelu odpowiedzialności
dyscyplinarnej - sytuacji prawnej osób ukaranych dyscyplinarnie w zakresie dopuszczalności
zaskarżenia przez nie orzeczeń dyscyplinarnych do sądu”.
3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
3.1. Choć nadanie przepisom o odpowiedzialności dyscyplinarnej (zawodowej)
w zawodach medycznych było już przedmiotem poprzedniej inicjatywy Senatu, to jednak na
skutek zmian w trakcie postępowania ustawodawczego, cel projektu senackiego został
osiągnięty tylko połowicznie. Celem projektu senackiego było wprowadzenie możliwości
odwołania się do sądu bez żadnych ograniczeń. W ostatecznie uchwalonej ustawie
wprowadzono co prawda możliwość odwołania się do sądu niezależnie od rodzaju
wymierzonej kary, jednak w pozostałym zakresie wprowadzono nawet dodatkowe
ograniczenia w stosunku do dotychczasowych rozwiązań. W tych zawodach, w których
strony postępowania dyscyplinarnego miały możliwość złożenia apelacji, wprowadzono
kasację. Apelację może złożyć każdy bez żadnych ograniczeń (wystarczy dochować terminu
na jej złożenie). Tymczasem kasacja w postaci wprowadzonej w zawodach medycznych,
może być wniesiona tylko z powodu (1) uchybień wymienionych w art. 439 § 1 Kodeksu
postępowania karnego lub (2) innego rażącego naruszenia prawa. (Kasacja może być
wniesiona również z powodu niewspółmierności kary.) Ponadto, kasacja (3) musi być
sporządzona i podpisana przez obrońcę (pełnomocnika) będącego adwokatem albo
radcą prawnym. W końcu, zgodnie z art. 527 § 1 K.p.k. do kasacji strona zobowiązana jest
dołączyć dowód (4) opłaty sądowej. Jeżeli kasacja nie spełnia któregokolwiek z tych
warunków, w ogóle nie będzie rozpatrzona przez sąd, lecz zostanie pozostawiona bez
rozpoznania, niezależnie od argumentów podnoszonych przez stronę w kasacji.
Uchybienia wyliczone w art. 439 § 1 K.p.k. mają charakter formalny (np. nieprawidłowe
obsadzenie składu sędziowskiego, wydanie orzeczenia przez organ dyscyplinarny w sprawie
nienależącej do jego właściwości, naruszenie zasady większości głosów w podejmowaniu
decyzji przez organ dyscyplinarny, brak podpisu pod orzeczeniem). Strony nie mają zatem
możliwości wniesienia odwołania do sądu w przypadkach o których mowa w art. 438 pkt 1-3
K.p.k., tj. w przypadku obrazy przepisów prawa materialnego, obrazy pozostałych przepisów
proceduralnych lub błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia.
Okoliczności wymienione w art. 438 pkt 1-3 mogłyby być uznane za podstawę kasacji tylko

- 5 -
wtedy, gdy zostaną uznane za „rażące”. Tymczasem apelację można wnieść bez żadnych tego
rodzaju ograniczeń.
W związku z kasacją strona zobowiązana jest też ponieść jej koszty (opłata sądowa
i opłacenie pełnomocnika). Możliwość zwolnienia z tych kosztów należy do wyjątków
stosowanych tylko wobec niektórych kategorii osób. Tymczasem apelację można wnieść bez
żadnych wstępnych opłat i bez konieczności korzystania z płatnego pełnomocnika czy
obrońcy. Zgodnie z Konstytucją korzystanie z obrońcy jest prawem, możliwością, a nie
koniecznością; obwiniony powinien mieć też prawo bronić się samodzielnie. Konstytucja nie
neguje konieczności korzystania z zawodowego pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym,
ale tylko wtedy gdy kasacja jest dodatkowym środkiem odwoławczym (trzecią instancją).
W rozpatrywanym przypadku kasacja jest natomiast jedynym (pierwszoinstancyjnym,
a zarazem ostatnim) środkiem, za pomocą którego można odwołać się od orzeczenia organu
odpowiedzialności dyscyplinarnej do sądu „państwowego”.
3.2. W projekcie proponuje się usunięcie powyższych ograniczeń konstytucyjnego
prawa do sądu. Choć wyrok Trybunału dotyczył tylko ograniczenia prawa do sądu ze
względu na rodzaj kary, nie ma przeszkód (a nawet można uznać to za obowiązek), by
ustawodawca realizował przy pomocy ustawy postanowienia Konstytucji, niezależnie od tego
czy jakaś sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Mimo, że
projekt ustawy formalnie jest pokłosiem konkretnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego,
dotyczącego - co wynika ze specyfiki skargi konstytucyjnej - konkretnej sprawy, to w istocie
zmierza on do nadania kilku ustawom treści zgodnej z konstytucyjnym prawem do sądu.
W wyroku TK przedmiotem rozpoznania były tylko niektóre aspekty tego prawa.
Proponowana ustawa jest zatem konsekwencją porównania dotychczasowego ustawodawstwa
dotyczącego odpowiedzialności dyscyplinarnej (zawodowej) z przepisami Konstytucji
gwarantującymi nieograniczone prawo do sądu. Konstytucja gwarantuje każdemu
nieograniczone prawo do co najmniej dwóch instancji sądowych. Jedynym wyłomem od tej
zasady - co wyraźnie stwierdził TK - akceptowalnym w świetle Konstytucji jest ograniczenie
prawa do sądu, w sprawach będących pokłosiem orzeczeń dyscyplinarnych organów
zawodowych, tylko do jednej instancji. Nadal jednak powinna to być instancja
nieograniczona. Ustawodawca ma zatem dwa rozwiązania, jako pewne minimum. Powinien
umożliwić rozpoznanie takiej sprawy przez sąd w zwykłym pierwszoinstancyjnym trybie, bez
możliwości wniesienia apelacji od wyroku takiego sądu. Albo umożliwić rozpoznanie takiej

- 6 -
sprawy w trybie drugoinstancyjnym (apelacyjnym), choć nadal byłby to jedyny sąd
rozpatrujący sprawę (a więc bez możliwości wniesienia kasacji). Proponuje się drugie z tych
rozwiązań. Za właściwe do rozpoznawania tych spraw wnioskodawca uznał sądy okręgowe,
których wydziały karne rozpoznają zarówno poważne, wymagające dużej wiedzy i
doświadczenia sprawy karne (np. zabójstwa) - jako sądy pierwszej instancji, jak i drobne
sprawy wykroczeniowe - jako sądy drugiej instancji. Z powodzeniem między nimi zmieszczą
się delikty zawodowe.
Pomijając już kwestię różnicy między kasacją a apelacją, która została powyżej
dostatecznie wyjaśniona, należy też zauważyć, że nie jest właściwe by delikty zawodowe
były przedmiotem rozpoznania przed Sądem Najwyższym. Choć delikty zawodowe, jako
swego rodzaju czyny zabronione o charakterze niepowszechnym, dotyczącym tylko pewnej
grupy zawodowej, z tego właśnie punktu widzenia są rzadkimi sprawami przed sądami
„państwowymi”, to trudno uznać by Sad Najwyższy posiadał większe umiejętności do
rozpoznania tych spraw niż np. sąd okręgowy. Sąd Najwyższy niewątpliwie składa się z osób
bardziej obeznanych w zawiłościach materialnego i proceduralnego prawa karnego. Do
spraw, które charakteryzowałyby się tego rodzaju zawiłościami, nie należą jednak sprawy
dyscyplinarne, skoro w założeniu powierza się je zawodowym organom dyscyplinarnym,
w których w ogóle nie zasiadają sędziowie. W zasadzie kompetentne do tego byłyby i sądy
rejonowe, jednak ze względu na przyjęty tryb apelacyjny, którym sądy rejonowe się nie
posługują, za właściwe uznano sądy okręgowe.
Za optymalne rozwiązanie uznano zatem by delikty zawodowe (jeśli w ogóle, bo
przedstawiciele wielu innych wymagających nie mniejszej wiedzy i doświadczenia zawodów,
w ogóle nie posiadają organów dyscyplinarnych) były rozpoznawane przez niebędące sądami
organy składające się z przedstawicieli danego zawodu, jednak z nieograniczoną następnie
możliwością kontroli orzeczenia takiego organu przez jedną instancję sądową - sąd
okręgowy.
4. Konsultacje
Minister Zdrowia poinformował, iż „popiera rozwiązania prawne umożliwiające
stronom postępowania z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy składanie odwołań
od orzeczeń sądów dyscyplinarnych do odpowiedniej instancji sądownictwa powszechnego”.
W konkluzji jednak stwierdził, iż ponieważ podobny projekt był już przedmiotem prac