Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

– 2 –
doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Pokreślenia wymaga przy tym to, że
skarga kasacyjna musi zostać sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, względnie –
w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej
związanej z tymi obowiązkami – przez doradcę podatkowego, zaś w sprawach własności
przemysłowej – przez rzecznika patentowego (art. 175 § 1 i 3 p.p.s.a.).
Przepisy p.p.s.a. umożliwiają przyznanie stronie, która nie jest w stanie ponieść kosztów
postępowania, w tym kosztów w postaci wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, tzw.
prawa pomocy (art. 243–263). Tyle że w sytuacji, gdy uprawniony domaga się ustanowienia
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego bądź też rzecznika patentowego już po
wydaniu orzeczenia przez wojewódzki sąd administracyjny, postępowanie incydentalne
związane z przyznaniem prawa pomocy nie wpływa na bieg wspomnianego wyżej terminu
do wniesienia skargi kasacyjnej. W praktyce zdarza się zatem, że do ustanowienia
pełnomocnika, którego zadaniem ma być sporządzenie skargi kasacyjnej, dochodzi tuż przed
albo wręcz po upływie terminu z art. 177 § 1 p.p.s.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa rozbieżne poglądy
odnośnie do skutków przyznania prawa pomocy po upływie terminu do wniesienia skargi
kasacyjnej. Według pierwszego stanowiska, dniem, w którym ustała przyczyna uchybienia
terminu (art. 87 § 1 p.p.s.a.), jest w takim przypadku dzień, w którym adwokat, radca
prawny, doradca podatkowy tudzież rzecznik patentowy miał rzeczywistą, realną możliwość
wniesienia skargi kasacyjnej po zapoznaniu się z aktami sprawy, przypadający wszakże nie
później przed upływem 30 dni od zawiadomienia go o wyznaczeniu do występowania
w sprawie. Natomiast zgodnie z bardziej rygorystycznym podejściem, wniosek o przywrócenie
terminu do wniesienia skargi kasacyjnej powinien zostać wniesiony przez pełnomocnika
ustanowionego z urzędu w siedmiodniowym terminie liczonym od dnia jego wyznaczenia
(udzielenia mu pełnomocnictwa). W terminie tym pełnomocnik powinien również sporządzić
skargę kasacyjną.
2.3. Wzorcami kontroli w sprawie SK 17/12 były art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji.
Przepis art. 45 ust. 1 poręcza prawo do sądu, a jednym z jego komponentów jest prawo
do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości
i jawności. Jak przypomniał Trybunał: „[p]rawo do sprawiedliwego procesu sądowego (…)
gwarantuje stronom postępowania możliwość korzystania z praw i gwarancji procesowych
oraz rzetelne i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Minimalne wymogi w zakresie rzetelnej
– 3 –
procedury wyznacza z jednej strony nakaz podmiotowego, a nie przedmiotowego traktowania
uczestników postępowania, z drugiej zaś – zakaz arbitralnego działania sądu. Zasada
sprawiedliwości proceduralnej ma charakter uniwersalny, dotyczy wszystkich etapów
i rodzajów postępowania. Przy czym rzetelność każdej procedury powinna być powiązana
z jej funkcją i charakterem prawnym. (…) Pojęcie sprawiedliwości proceduralnej nie jest
wprawdzie ściśle sprecyzowane. Ma jednak określony rdzeń znaczeniowy, sprowadzający się
do możności bycia wysłuchanym, ujawnienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia
(a więc unikania dowolności czy wręcz arbitralności w działaniu sądu) i wreszcie (…)
zapewnienia uczestnikom postępowania przewidywalności, przez odpowiednią spójność
i wewnętrzną logikę mechanizmów, którym są oni poddani.”
Art. 78 jest z kolei źródłem podmiotowego prawa jednostki do zaskarżenia orzeczeń
i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Prawo to jest „(…) komponentem prawa do sądu;
stanowi jedną z gwarancji prawa do rzetelnego rozstrzygania spraw indywidualnych;
umożliwia kontrolę poprawności rozstrzygnięć wydawanych w pierwszej instancji.
W przypadku postępowań sądowych prawo do zaskarżenia pierwszoinstancyjnych orzeczeń
traktowane jest zatem jako «środek wzmacniający prawo do sądu (…) i urealniający jego
prawidłowe urzeczywistnienie».”
2.4. Zdaniem Trybunału, art. 87 § 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce dla takiej wykładni,
która umożliwi pełnomocnikowi z urzędu sporządzenie oraz wniesienie skargi kasacyjnej
w terminie porównywalnym z tym, jakim dysponuje (o ile tylko nie dopuści się zaniedbania)
strona mająca pełnomocnika z wyboru. Mianowicie: występujące w tym przepisie określenie
„od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu” uprawnia i zarazem zobowiązuje sąd do
ustalenia w każdym konkretnym przypadku, czy i kiedy przyczyna uchybienia ustała, a ustaje
ona wtedy, gdy pełnomocnik uzyskuje realną możliwość wniesienia skargi kasacyjnej.
Niemniej przyjęcie przez część judykatury, że przyczyna uchybienia terminu do wniesienia
skargi kasacyjnej ustaje już z chwilą ustanowienia pełnomocnika lub powiadomienia go o tym
właśnie fakcie, skutkuje w praktyce tym, że niektórzy spośród skarżących „łapią się w swoistą
pułapkę prawną”.
Mechanizm, którego ratio sprowadza się do umożliwienia stronie o niskim statusie
materialnym dochodzenia przed sądami administracyjnymi swoich praw, jest więc w istocie
wewnętrznie sprzeczny. „Z jednej strony, skorzystanie przez stronę z prawa pomocy, które
w założeniu ma być instytucją o charakterze gwarancyjnym, pozbawia stronę efektywnej
– 4 –
możliwości wniesienia środka odwoławczego. Innymi słowy – skorzystanie z jednego
uprawnienia powoduje iluzoryczność drugiego. Będące następstwem omawianej wykładni
nadmierne i nieuzasadnione skrócenie terminu do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej
przez ograniczenie go do siedmiu dni utrudnia, w sposób graniczący z uniemożliwieniem,
realizację prawa strony postępowania sądowoadministracyjnego reprezentowanej przez
pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy do kontroli przez sąd drugiej instancji
zapadłego w jej sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji. (…) Z drugiej strony, interpretacja
kwestionowanych przepisów przyjęta przez sądy orzekające w sprawach skarżących
prowadzi do wypaczenia istoty i celu prawa pomocy, gdyż powoduje jego nieefektywność.
(…) Ponieważ skarga kasacyjna w p.p.s.a. została ukształtowana jako sformalizowany środek
prawny, przymus adwokacki jest udzieleniem stronie pomocy podczas dochodzenia jej praw,
ale zarazem jego celem jest zapewnienie «odpowiednio wysokiego poziomu» toczącemu się
postępowaniu. Termin do sporządzenia skargi kasacyjnej ma służyć także jej profesjonalnemu
przygotowaniu, a faktyczne skrócenie go do siedmiu dni niewątpliwie ogranicza osiągnięcie
tego celu.”
Podsumowując swoje rozważania, Trybunał stwierdził, że interpretowanie art. 87 § 1
p.p.s.a (jak również pozostających z nim w związku przepisów art. 86 § 1, art. 87 § 4, art. 88
oraz art. 177 § 1 i art. 178) w przedstawiony powyżej sposób prowadzi do tego, że regulacje
którym poddana jest strona zamierzająca skorzystać z prawa pomocy, są prakseologicznie
wadliwe, a w konsekwencji nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia wartości
konstytucyjnych, w tym zwłaszcza standardu rzetelnej procedury oraz sprawiedliwości
proceduralnej.
Opisywanej ułomności pozbawiony jest jednak inny rezultat wykładni tych samych
przepisów p.p.s.a., tj. identyfikujący moment ustania przyczyny uchybienia terminu do
wniesienia skargi kasacyjnej z dniem, w którym powiadomiony o ustanowieniu pełnomocnik
ma rzeczywistą, realną możliwość sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej. Od tej chwili
– stosownie do art. 87 § 1 p.p.s.a – pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu oraz skarga
kasacyjna powinny być wniesione do sądu w ciągu siedmiu dni. W takim przypadku czas
na sporządzenie skargi kasacyjnej jest uwarunkowany okolicznościami danej sprawy, np.
możliwością zapoznania się pełnomocnika z dokumentami czy koniecznymi konsultacjami ze
stroną, którą ten pełnomocnik reprezentuje itp. „Norma prawna o wskazanej wyżej treści nie
narusza prawa strony reprezentowanej przez pełnomocnika z urzędu do rzetelnej procedury
– 5 –
i do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, lecz przeciwnie – podmiotowi
zmuszonemu do korzystania z prawa pomocy gwarantuje efektywnie czynienie użytku
z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej.”

3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Mając na względzie formułę rozstrzygnięcia z dnia 25 lipca 2013 r. (orzeczenie
o charakterze interpretacyjnym) oraz argumenty przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny
w jego uzasadnieniu, proponuje się wprowadzenie w ustawie – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi regulacji wzorowanych na tych, które można znaleźć w procedurze
cywilnej, aczkolwiek uwzględniających specyfikę skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowo-
administracyjnym.
Trybunał zauważył, że problem konstytucyjny, który ujawnił się w sprawie SK 17/12,
wiąże się z tym, iż ustawodawca nie dostrzegł konieczności odrębnego unormowania
relacji dwóch zdarzeń: biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej i wszczęcia procedury
mającej na celu przyznanie stronie prawa pomocy. Wobec braku takiego szczególnego
unormowania sądy administracyjne stosują art. 86–88 p.p.s.a. Przepisy te przewidują
instytucję procesową przywrócenia terminu, czyniąc to w sposób generalny w tym sensie, że
odnoszą się one do wszelkich terminów do dokonania czynności procesowych określonych
w ustawie, m.in. do wniesienia skargi kasacyjnej.
Ustalenie przez Trybunał, że z zaskarżonych przepisów możliwe jest wyinterpretowanie
normy odpowiadającej wymogom płynącym z Konstytucji, nie zmienia ogólnej oceny, że
rozwiązania przyjęte w p.p.s.a. dotknięte są wadą dysfunkcjonalności. Zaaprobowane przez
część judykatury rozumienie wyrażenia „niezawinione uchybienie terminu” jako obejmujące
sytuacje, w których niedochowanie terminu jest następstwem przyznania prawa pomocy
dopiero po upływie terminu z art. 177 § 1 p.p.s.a., nie eliminuje bowiem wewnętrznej
sprzeczności uregulowań ustawowych w razie wyznaczenia profesjonalnego pełnomocnika
na krótko przed upływem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Formalnie nie ma przecież
wtedy podstaw do przywrócenia terminu, a pozostający do dyspozycji strony czas na
sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej rażąco odbiega od trzydziestodniowego terminu
ustawowego. Ze względu na treść art. 86 § 1 p.p.s.a. nie jest też jasne, czy i w jaki sposób
sąd powinien uwzględniać to, że uchybienie terminu może być wynikiem zbiegu dwóch
okoliczności: trwania samej procedury wyznaczania pełnomocnika z urzędu oraz zaniedbań
– 6 –
strony, która nie wykazując należytej staranności, wystąpiła o jego wyznaczenie krótko przed
upływem wspomnianego trzydziestodniowego terminu.
Wszystko to razem silnie przemawia za interwencją ustawodawcy, niezależnie od tego,
że wyrok sądu konstytucyjnego był w istocie orzeczeniem afirmatywnym. Pozostaje jedynie
wybór między co najmniej dwoma możliwymi wariantami realizacji postulatów de lege
ferenda sformułowanych w części motywacyjnej rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego.
W przekonaniu Senatu, warto postawić na sprawdzone rozwiązania, których źródłem
w postępowaniu cywilnym są przepisy art. 124 § 3 i 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. –
Kodeks postępowania cywilnego, z tą wszakże modyfikacją, że orzeczenie wojewódzkiego
sądu administracyjnego, podlegające zaskarżeniu skargą kasacyjną, nie będzie odrębnie
doręczane pełnomocnikowi wyznaczonemu już po jego wydaniu.
Jakkolwiek w postępowaniu przed Trybunałem analizowana była także kwestia
zasadności wprowadzenia na gruncie p.p.s.a. zawieszenia biegu terminu do wniesienia skargi
kasacyjnej na czas trwania procedury związanej z przyznaniem prawa pomocy (sugestia
Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego), to nie sposób pominąć walorów proponowanego
niniejszym uregulowania. Przyjęcie zasady, że termin na wniesienie skargi kasacyjnej biegnie
od dnia, w którym pełnomocnik wyznaczony w ramach instytucji prawa pomocy został o tym
fakcie zawiadomiony przez właściwy organ samorządu zawodowego (art. 1 pkt 1, § 3),
sprawia, że wciąż ma on do dyspozycji trzydzieści dni na skontaktowanie z reprezentowaną
stroną, zapoznanie się z aktami sądowymi oraz – jeżeli istnieją podstawy do wystąpienia ze
skargą kasacyjną – sporządzenie i wniesienie tego środka. Powinno to służyć
profesjonalnemu oraz rzetelnemu przygotowaniu zarzutów skargi oraz ich uzasadnienia,
a zatem wypełnieniu tych pryncypiów, które przemawiały za wprowadzeniem przymusu
adwokackiego odnośnie do środków zaskarżenia kierowanych do Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
Co więcej: można postawić tezę, że dodanie w art. 177 p.p.s.a. § 3 w proponowanym
brzmieniu zrealizuje postulat zapewnienia tego, że jednostki decydujące się na zaskarżenie
orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego będą miały równe szanse, bez względu
na to, czy korzystają one z pomocy profesjonalnego pełnomocnika z wyboru, czy zastępuje
je adwokat, radca prawny, doradca podatkowy tudzież rzecznik patentowy ustanowiony
z urzędu. W obu przypadkach bowiem termin pozostawiony pełnomocnikowi na sporządzenie
i wniesienie środka zaskarżenia będzie jeśli nie taki sam, to bardzo zbliżony (o ile oczywiście