Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych

– 19 –
Art. 3. Do organów adwokatury, organów izb adwokackich i zespołów adwokackich,
oraz organów samorządu radców prawnych, których kadencja trwa w dniu wej cia w życie
ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe do momentu zakończenia kadencji.
Art. 4. Do rzecznika dyscyplinarnego Naczelnej Rady Adwokackiej, Głównego
Rzecznika Dyscyplinarnego, rzeczników dyscyplinarnych oraz ich zastępców, pełniących
swoje funkcje w dniu wej cia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe do
momentu zakończenia trwających w tym dniu kadencji organów adwokatury, organów izb
adwokackich oraz organów samorządu radców prawnych, które ich wybrały lub wyznaczyły.
Art. 5. Do postępowań dyscyplinarnych wszczętych przed dniem wej cia w życie
ustawy i do tego czasu niezakończonych, stosuje się do ich zakończenia w danej instancji
przepisy dotychczasowe.
Art. 6. Czynno ci procesowe dokonane przed wej ciem w życie ustawy są skuteczne,
jeżeli ich dokonano z zachowaniem przepisów dotychczasowych.
Art. 7. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
U Z A S A D N I E N I E

1. Wyjaśnienie potrzeby i celu ustawy
Status prawny adwokatów i radców prawnych regulująŚ ustawa z dnia 26 maja 1982 r. –
Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, z późn. zm.) oraz ustawa z dnia
6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, z późn. zm.). Nie ulega
wątpliwo ci, że jednym z istotnych elementów tego statusu jest instytucja odpowiedzialno ci
dyscyplinarnej, której egzekwowanie pozostawione zostało w gestii samorządów zawodowych
skupiających ogół adwokatów i aplikantów adwokackich oraz radców prawnych i aplikantów
radcowskich. Rozwiązanie to stanowi konsekwencję powierzenia wymienionym samorządom
pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata lub radcy prawnego w granicach
interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji). W konsekwencji zatem
samorządy zawodowe adwokatury oraz radców prawnych wyposażone zostały w niezbędne
kompetencje i uprawnienia, a realizacji zadań na tym polu służy nade wszystko odrębne,
samorządowe sądownictwo dyscyplinarne.
Niemniej podkre lenia wymaga to, że prawidłowe i efektywne wywiązywanie się przez
organy obu samorządów z poruczonej im roli w znacznej mierze uzależnione jest także od
istnienia sprawnych procedur dyscyplinarnych. Innym czynnikiem, który w praktyce może
sprzyjać rzeczywistemu i skutecznemu sprawowaniu pieczy nad wykonywaniem zawodów
adwokata oraz radcy prawnego, jest silna pozycja tych organów, do których obowiązków
należy prowadzenie postępowania dyscyplinarnego. Osiągnięcie tych wła nie celów ma być
możliwe za sprawą przygotowanego projektu ustawy.
W ocenie Senatu, równie pilnym, o ile nie pierwszoplanowym, zadaniem w dzisiejszych
realiach jest dostosowanie organizacji oraz funkcjonowania samorządów zawodowych
w omawianym zakresie do zmian, jakie w ostatnich latach zaszły w liczebno ci ich członków.
Trzeba bowiem mieć na względzie, że otwarcie zawodów prawniczych spowodowało blisko
dwukrotny wzrost (od 2007 r. do chwili obecnej) liczby adwokatów wykonujących zawód
(6.721 na koniec 2007 r. i 10.585 na koniec 2012 r.) Natomiast liczba osób wykonujących
zawód radcy prawnego w porównywalnym okresie wzrosła niemal o połowę (z 18.953 do
27.054), co przy ogólnej liczbie członków samorządu radcowskiego może być uznane za
znaczące zjawisko. Nie da się ukryć, że opisywane zmiany musiały znaleźć odzwierciedlenie
we wzro cie liczby prowadzonych postępowań dyscyplinarnych. To z kolei doprowadziło do
– 2 –
ogólnego wydłużenia (czy wręcz przewlekło ci) poszczególnych postępowań, a w efekcie –
do niewydolno ci całego systemu.
Stąd też zasadne zdają się być głosy krytyczne, akcentujące wady obowiązującego
modelu i wskazujące na konieczno ć nowelizacji przepisów regulujących odpowiedzialno ć
dyscyplinarną. Warto ponadto podnie ć, że jedynie sprawne sądownictwo dyscyplinarne może
stanowić argument przeciwko do ć rozpowszechnionym opiniom, iż organy dyscyplinarne,
jako wyłonione ze rodowiska, które podlega ich jurysdykcji, nie są w pełni obiektywne,
a swymi działaniami, uznawanymi niejednokrotnie za zbyt opieszałe, przyczyniają się do
unikania przez obwinionych jakiejkolwiek odpowiedzialno ci. Możliwie szybkie i zarazem
rzetelne wyja nianie zarzutów związanych z deliktami dyscyplinarnymi musi więc być swego
rodzaju remedium na nie najlepszy społeczny odbiór sposobu, w jaki samorządy zawodowe
wywiązują się z zadań okre lonych tak na poziomie ustawy zasadniczej, jak i powołanych na
wstępie aktów normatywnych.

2. Przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma zostać uregulowana
Zmieniane ustawy poddają członków samorządów adwokackiego oraz radcowskiego
odpowiedzialno ci dyscyplinarnej za zawinione, nienależyte wykonywanie zawodu, za czyny
sprzeczne ze lubowaniem lub zasadami etyki bądź też za niedopełnienie obowiązku zawarcia
umowy ubezpieczenia od odpowiedzialno ci cywilnej za szkody wyrządzone czynno ciami
mieszczącymi się w pojęciu wykonywania zawodu.
Rozpoznawanie spraw dyscyplinarnych powierzone zostało sądom dyscyplinarnym,
które są organami – odpowiednio – adwokatury i poszczególnych izb adwokackich oraz
samorządu radcowskiego. Natomiast stronami w postępowaniu dyscyplinarnym są oskarżyciel,
obwiniony i pokrzywdzony. Oskarżycielem jest rzecznik dyscyplinarny. Obecnie funkcję tę
pełniąŚ członek Naczelnej Rady Adwokackiej i dodatkowo w każdej z izb adwokackich –
członek okręgowej rady adwokackiej. Podobnie rzecz ma się w wietle przepisów ustawy
o radcach prawnych. Na poziomie kraju powoływany jest Główny Rzecznik Dyscyplinarny,
a ponadto każda z okręgowych izb radców prawnych ma swojego rzecznika dyscyplinarnego.
Obwinionym może być zarówno adwokat, radca prawny, jak i aplikant adwokacki tudzież
radcowski, przeciwko któremu toczy się postępowanie dyscyplinarne. Pokrzywdzonym za
będzie osoba, której dobro prawne zostało bezpo rednio naruszone postępowaniem adwokata,
radcy prawnego, aplikanta adwokackiego lub aplikanta radcowskiego.
– 3 –
Szczególną pozycję w postępowaniu dyscyplinarnym obie ustawy gwarantują Ministrowi
Sprawiedliwo ci, który z racji sprawowanego nadzoru nad samorządami zawodowymi, może
wnosić odwołania od rozstrzygnięć organów prowadzących postępowanie dyscyplinarne.
Ministrowi przysługuje także prawo wglądu w akta postępowania dyscyplinarnego. Może on
też polecić wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.
Postępowanie dyscyplinarne obejmuje trzy fazy (dochodzenie, postępowanie przed
sądem dyscyplinarnym oraz postepowanie wykonawcze). Toczy się ono niezależnie od ew.
postępowania karnego. Aczkolwiek zaznaczyć należy, że postępowania dyscyplinarnego nie
można wszcząć, jeżeli od chwili popełnienia przewinienia upłynęły trzy lata, a w wypadkach,
gdy obwinionemu zarzuca się niedopełnienie obowiązku ubezpieczenia – sze ć miesięcy.
Tylko wtedy, gdy czyn zawiera znamiona przestępstwa, przedawnienie dyscyplinarne nie
następuje wcze niej niż przedawnienie karne. I mimo że przedawnienie dyscyplinarne
przerywa każda czynno ć organu powołanego do cigania przewinienia, to ostatecznie
karalno ć przewinienia dyscyplinarnego ustaje, jeżeli od czasu popełnienia upłynęło pięć lat,
a w sprawach związanych z brakiem wymaganego ubezpieczenia – dwa lata.
Jak już zaznaczono wcze niej, regulacje te poddawane są publicznej krytyce przede
wszystkim z powodu coraz czę ciej obserwowanej przewlekło ci postępowań prowadzającej
do przedawnień. Zdarza się, że sprawca przewinienia dyscyplinarnego nie może być ukarany,
bo zanim dojdzie do prawomocnego rozstrzygnięcia o jego odpowiedzialno ci wskazane
terminy przedawnienia mijają. Tyle że przedawnianie się spraw nie jest skutkiem wyłącznie
krótkich terminów przedawnienia, lecz również procedury, którą stosują sądy dyscyplinarne.
Podnosi się przy tym, że w toczących się postępowaniach występuje niemożno ć skutecznego
doręczenia zawiadomień o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego oraz pism procesowych
w jego toku będąca wynikiem obstrukcji procesowej obwinionego. Nie bez znaczenia jest
także zasygnalizowany wyżej wzrost liczby postępowań dyscyplinarnych, który musi być
postrzegany jako proste następstwo wyraźnego wzrostu liczby członków obu samorządów.
Wypada nadmienić, że w przypadku adwokatów i aplikantów adwokackich odnotowano
blisko czterokrotny wzrost prowadzonych postępowań dyscyplinarnychŚ z 288 na koniec
2007 r. do 1.143 na koniec 2012 r. Odpowiednio w odniesieniu do radców prawnych oraz
aplikantów radcowskich rok 2007 r. zamknął się liczbą 527 postępowań dyscyplinarnych,
natomiast do końca 2012 r. nastąpił w tym zakresie ponad trzykrotny wzrost (1.674).
– 4 –
Powyższe uzasadnia reakcję ustawodawcy tak co do rozwiązań ustrojowych, jak
i odno nie do konkretnych regulacji dotyczących zasad postępowania stosowanych przez
sądy dyscyplinarne.

3. Wykazanie różnic pomiędzy dotychczasowym a przewidywanym stanem prawnym
Przewiduje się, że pożądane usprawnienie postępowania dyscyplinarnego zostanie
osiągnięte, z jednej strony, przez wprowadzenie zmian o charakterze ustrojowym, z drugiej
za – w następstwie nowelizacji przepisów proceduralnych.
Do projektowanych zmian o charakterze ustrojowym zaliczyć trzeba m.in.:
1)
nadanie rzecznikom dyscyplinarnym, Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Adwokatury oraz
Głównemu Rzecznikowi Dyscyplinarnemu statusu organów, co powinno przyczynić się
do umocnienia gwarancji obiektywizmu podejmowanych przez nich działań (art. 1 pkt 2
i 12 oraz art. 2 pkt 8);
2)
okre lenie zadań poszczególnych rzeczników dyscyplinarnych na poziomie ustawowym
(art. 1 pkt 6 i 12 oraz art. 2 pkt 12 i 16);
3)
przesądzenie roli zastępców rzeczników dyscyplinarnych, w tym w zakresie przekazania
Naczelnej Radzie Adwokackiej oraz Krajowej Radzie Radców Prawnych kompetencji
do okre lania zasad ich działania oraz trybu i sposobu ich wyboru (art. 1 pkt 6 i 9 oraz
art. 2 pkt 12 i 15 lit. b);
4)
wydłużenie kadencji organów adwokatury, organów izb adwokackich oraz zespołów
adwokackich oraz organów samorządu radców prawnych z 3 do 4 lat, co wpłynie
pozytywnie na stabilno ć ich funkcjonowania, w tym również w aspekcie prowadzenia
postępowań dyscyplinarnych (art. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 9 lit. a)ś za konsekwencję tej
zmiany uznać należy dookre lenie, że Krajowy Zjazd Adwokatury odbywa się co 4 lata
(art. 1 pkt 7).
Z kolei spo ród proponowanych zmian zmierzających do usprawnienia postępowania
dyscyplinarnego w aspekcie proceduralnym na uwagę zasługują w szczególno ci:
1)
usprawnienie doręczania korespondencji w toku postępowania dyscyplinarnego, w tym
wprowadzenie tzw. doręczenia zastępczego (art. 1 pkt 12 oraz art. 2 pkt 1);
2)
wydłużenie terminów przedawnienia deliktów dyscyplinarnych (art. 1 pkt 20 oraz art. 2
pkt 25);