Poselski projekt ustawy o Narodowym Programie Zatrudnienia

prawnych z zawarciem umowy o pracę na czas nieokreślony, jeżeli poprzednio
strony dwukrotnie zawarły umowę o pracę na czas określony na następujące po
sobie okresy, o ile przerwa między rozwiązaniem poprzedniej a nawiązaniem
kolejnej umowy o pracę nie przekroczyła 1 miesiąca. Przepis art. 251 Kodeksu
pracy, z uwzględnieniem art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 1 lipca 2009 r. o
łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i
przedsiębiorców (Dz. U. Nr 125, poz. 1035, ze zm.) stanowi implementację do
prawa polskiego dyrektywy 99/70/WE.
Przepisy art. 63 i art. 68 projektu należy uznać za przepisy szczególne
wobec art. 251 Kodeksu pracy. Oznaczałoby to, że ogólny przepis z Kodeksu
pracy nie miałby zastosowania w okresie zatrudnienia pracownika w ramach
minipracy. Mogłoby to powodować znaczne wydłużenie czasowego charakteru
zatrudnienia, zwłaszcza osób rozpoczynających dopiero karierę zawodową.
Formalnie regulacja składająca się z art. 63 i 67 projektu ustawy wraz z
art. 251 Kodeksu pracy jest zgodna z klauzulą 5 załącznika do dyrektywy
99/70/WE (maksymalna łączna długość kolejnych umów o pracę lub stosunków
pracy na czas określony oraz liczba odnowień takich umów lub stosunków –
zob. pkt II.2.a niniejszej opinii). Należy jednak zwrócić uwagę również na cel
dyrektywy. Zgodnie z klauzulą 1 lit. b załącznika, celem Porozumienia,
stanowiącego załącznik do dyrektywy, jest ustanowienie ram dla zapobiegania
nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów lub stosunków
pracy zawieranych na czas określony. Znacznie wydłużona możliwość
zatrudnienia u danego pracodawcy pracownika na podstawie umów na czas
określony (gdyż za taką należy uznać umowę dotyczącą minipracy) może
prowadzić do zaspokajania stałych i długotrwałych potrzeb pracodawcy, co jest
sprzeczne z celem dyrektywy, jakim jest zapobieganie nadużyciom związanym z
zawieraniem umów na czas określony2.
Podsumowując należy stwierdzić, że projektowane przepisy budzą
poważne zastrzeżenia co do zgodności z klauzulą 5 załącznika do dyrektywy
99/70/WE.

b) Projekt ustawy w art. 140 przewiduje zmiany w ustawie o ochronie
roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy. Zmiany
polegają na zwolnieniu pracodawców z obowiązku opłacania składek za
pracowników na Fundusz Gwarantowanych wiadczeń Pracowniczych przez
okres 12 miesięcy począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o
pracę z osobą, która nie ukończyła 35 roku życia i w okresie 30 dni przed
zatrudnieniem pozostawała w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu
pracy.

2 Zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 kwietnia 2009 r. w połączonych sprawach
C-378/07 do C-380/07 Kiriaki Angelidaki i inni przeciwko Organismos Nomarkhiaki
Aftodilikisi Rethimnis).

14
Należy uznać, że przewidziane w projekcie wyłączenie określonej w nim
kategorii pracodawców od udziału w finansowaniu systemu gwarancji
wynagrodzeń pracowniczych na wypadek niewypłacalności pracodawcy,
zwalnia ich jedynie czasowo z obowiązku opłacania składek na FG P.
Postanowienie takie nie jest sprzeczne z art. 5 lit. b dyrektywy 2008/94/WE,
który przewiduje – co do zasady – udział pracodawców w finansowaniu systemu
gwarancyjnego. Po upływie przewidzianego w projekcie okresu dwunastu
miesięcy pracodawcy ci będą bowiem zobowiązani do opłacania składek na
zasadach ogólnych, będą zatem współuczestniczyć w finansowaniu systemu
gwarancyjnego.

III.3. Analiza zgodności przepisów projektu z postanowieniami prawa UE
z zakresu podatków
a) Projekt (art. 138 pkt 6), w zakresie tzw. ulgi na złe długi, powtarza
rozwiązanie istniejące w obowiązującej ustawie VAT, iż warunkiem
zmniejszenia podatku należnego przez podatnika (wierzyciela) jest, aby dostawa
towaru lub świadczenie usług były dokonane na rzecz podatnika VAT czynnego
(obowiązujący art. 89a ust. 2 pkt 1 ustawy VAT, projektowany art. 89a ust. 3 lit
a ustawy VAT) a także aby dłużnik na dzień dokonania zmniejszenia, był
podatnikiem zarejestrowanym jako podatnik VAT czynny (obowiązujący art.
89a ust. 2 pkt 3 ustawy VAT, projektowany art. 89a ust. 3 lit c ustawy VAT).

W tym zakresie standardem kontroli zgodności z prawem Unii jest art. 90
dyrektywy VAT. Zgodnie z nim, w przypadku anulowania, wypowiedzenia,
rozwiązania, obniżenia ceny po dokonaniu dostawy, państwa członkowskie
są zobowiązane, na warunkach przez siebie określonych, do obniżenia podstawy
opodatkowania. W przypadku całkowitego lub częściowego niewywiązania się
z płatności taka obniżka jest dla państwa członkowskiego fakultatywna (art. 90
ust. 1 i 2 dyrektywy VAT)3.

Wskazanie prawodawcy unijnego, iż przyjęcie określonych przepisów
powinno być dokonane na warunkach określonych przez państwo członkowskie
nie oznacza dowolności. Przykładowo, art. 131 dyrektywy VAT przewiduje, iż
wskazane w dyrektywie zwolnienia z podatku VAT stosuje się na warunkach
ustalanych przez państwa członkowskie; zgodnie z orzecznictwem Trybunału
pojęcie warunków nie dotyczy definicji treści przyznanego zwolnienia4.
Podobnie na tle art. 90 dyrektywy VAT należy stwierdzić, iż chociaż warunki
obniżenia opodatkowania są określane przez państwa członkowskie, to jednak
państwa te nie mogą ingerować w samą treść uprawnienia do obniżenia
podstawy opodatkowania.

W tym kontekście należy przywołać wyrok Trybunału Sprawiedliwości
w sprawie Goldsmiths, w którym Trybunał stwierdził, iż art. 11 (C) (1) Szóstej

3 por. K. Sachs, R. Namysłowski (red.), Dyrektywa VAT. Komentarz, str. 472.
4 wyr. TS z 19 stycznia 19 stycznia 1982 r. w sprawie Becker, C-8/81, pkt 32.

15
dyrektywy VAT5 (obecnie: art. 90 dyrektywy VAT) nie upoważnia państwa
członkowskiego do przyjęcia przepisów dotyczących zwrotu VAT w przypadku
braku zapłaty całkowitej kwoty lub części wynagrodzenia, zgodnie z którymi
zwrot podatku nie przysługuje w przypadku, gdy niezapłacone wynagrodzenie
zostało określone w formie rzeczowej (dostawa towarów lub świadczenie
usług), jeśli państwo to pozwala jednocześnie na zwrot w przypadku, gdy
wynagrodzenie określone jest gotówkowo. Takie rozróżnienie nie występuje
w dyrektywie VAT i ma charakter dyskryminacyjny6.
W nauce prawa podatkowego powołano się na powyższą argumentację
i wskazano, iż możliwość zmniejszenia podatku należnego, przewidziana w art.
89a ustawy VAT, powinna dotyczyć również tych sytuacji, w których
beneficjentem usługi lub nabywcą towarów jest osoba fizyczna nieprowadząca
działalności gospodarczej, a nie tylko wówczas gdy jest nim podatnik VAT
czynny, jak ma to miejsce obecnie. W tym zakresie, obecna implementacja art.
90 dyrektywy VAT do ustawy VAT jest niepełna7.
Projekt ustawy, utrzymując obowiązujące w art. 89a ustawy VAT
rozwiązanie, iż warunkiem zmniejszenia podatku należnego przez podatnika
(wierzyciela) jest, aby dostawa towaru lub świadczenie usług były dokonane
na rzecz podatnika VAT czynnego (obowiązujący art. 89a ust. 2 pkt 1 ustawy
VAT, projektowany art. 89a ust. 3 lit a ustawy VAT) a także aby dłużnik
na dzień dokonania zmniejszenia, był podatnikiem zarejestrowanym jako
podatnik VAT czynny (obowiązujący art. 89a ust. 2 pkt 3 ustawy VAT,
projektowany art. 89a ust. 3 lit c ustawy VAT), jest niezgodny z art. 90 ust. 1
dyrektywy VAT8.

b) Projekt (art. 138 pkt 9) wprowadza możliwość wyboru
opodatkowania w formie ryczałtu według stawki 7% dla podatników
zdefiniowanych w projektowanym art. 114a ust. 2 i n. ustawy VAT. W tym
zakresie zmierza do skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 281
dyrektywy VAT, zgodnie z którym „państwa członkowskie, które mogłyby
napotkać trudności w stosowaniu zasad ogólnych VAT do małych
przedsiębiorstw, ze względu na rodzaj ich działalności lub strukturę, mogą

5 Szósta Dyrektywa Rady z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw
Państw Członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych — wspólny system podatku
od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku (Dz. Urz. WE L 145 z
13.6.1977, str. 1, Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne: rozdz. 9, t. 1, str. 23).
6 por. wyr. TS z 3 lipca 1997 r. w sprawie Goldsmiths (Jewellers) Ltd vs Commissioners of
Customs and Excise, C-330/95, pkt 23, 24 i 26.
7 zob. R. Namysłowski w: R. Namysłowski, D. Pokrop (red.), Dyrektywa VAT. Polska
perspektywa, Warszawa 2012, str. 188.
8 zob. opinię BAS-WAPEiM-2280/12 z 14 września 2012 r. w sprawie zgodności z prawem
Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od
osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o podatku
od towarów i usług (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Adam Szejnfeld).

16
zastosować, w zakresie i na warunkach, jakie ustalą, oraz po konsultacji z
Komitetem ds. VAT, uproszczone procedury naliczania i poboru podatku, takie
jak systemy ryczałtowe, pod warunkiem, że nie będą one prowadzić do
zmniejszenia podatku.” Jak wskazano w literaturze, artykuł 281 dopuszcza
przyjęcie przez państwa członkowskie uproszczonych metod opodatkowania
małych przedsiębiorstw, wskazując jako przykład obliczanie i pobór podatku w
sposób ryczałtowy. Przepis ten nie wskazuje jednak zasad, które powinny być
przyjęte przez państwa członkowskie w związku ze stosowaniem tej metody. W
szczególności, w odróżnieniu od zasad stosowania zwolnienia z podatku VAT,
nie determinuje on kryteriów, jakie powinien spełniać podatnik stosujący tę
formę opodatkowania. Jedynym warunkiem przyjęcia ryczałtowej metody
opodatkowania przez państwa członkowskie jest zapewnienie, że jej
zastosowanie nie wpłynie na zmniejszenie podatku należnego, obliczonego
zgodnie z ogólnymi zasadami opodatkowania9.
Jak wynika z treści art. 281 dyrektywy VAT, opiniowany projekt ustawy
powinien zostać poddany konsultacji z Komitetem ds. VAT.


c) Artykuł 142 projektu przewidujący zmiany w ustawie o podatku
akcyzowym jest zgodny z dyrektywą Rady 2008/118/WE z dnia 16 grudnia
2008 r. w sprawie ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego, uchylającą
dyrektywę 92/12/EWG oraz jest zgodny z dyrektywą Rady 2003/96/WE z dnia
27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów
ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii
elektrycznej.

IV. Konkluzja

IV.1. Poselski projekt ustawy o Narodowym Programie Zatrudnienia, w
wersji uwzględniającej autopoprawkę, jest objęty zakresem regulacji prawa Unii
Europejskiej.
IV.2. Projekt przewiduje udzielanie pomocy publicznej.
IV.2.1.
Pomoc udzielana na podstawie przepisów wymienionych w
art. 9 projektu ma być pomocą udzielaną zgodnie z powszechnie
obowiązującymi aktami prawa Unii Europejskiej dotyczącymi pomocy de
minimis. Biorąc pod uwagę projektowany termin wejścia w życie ustawy oraz
daty obowiązywania rozporządzeń Komisji dotyczących pomocy de minimis
należy stwierdzić, że przewidziana w wymienionych w art. 9 projektu
przepisach pomoc będzie mogła być udzielana wyłącznie w trybie
rozporządzenia Komisji (UE) nr 360/2012 w sprawie stosowania art. 107 i 108
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis
przyznawanej przedsiębiorstwom wykonującym usługi świadczone w ogólnym
interesie gospodarczym. Przy czym pomoc taka będzie mogła być udzielana

9 Sachs K., Namysłowski R. (red.), Dyrektywa VAT, Komentarz, Warszawa 2008, str. 969.

17
tylko do końca 2018 r. W zakresie przewidzianej w nim pomocy de minimis
projekt – jako projekt programu pomocowego – wymaga zgłoszenia Prezesowi
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta. Prezes UOKiK w piśmie z dnia 27
listopada 2012 r. (znak: DDO-500-15(2)/12/AH) odniósł się już do
przewidzianej w projekcie pomocy publicznej. Zmiany wprowadzane do
projektu autopoprawką nie powodują konieczności ponownego wystąpienia do
Prezesa UOKiK.
IV.2.2. Projekt w art. 18, 19, art. 43 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2, art. 75
ust. 1, art. 77, art. 79 ust. 5 w zw. z art. 77, art. 139 pkt 7 i art. 140 przewiduje
udzielanie pomocy, która nie jest pomocą de minimis. W tym zakresie projekt
wymaga wystąpienia do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
oraz do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o opinie.
Prezes UOKiK w piśmie z dnia 27 listopada 2012 r. (znak: DDO-500-
15(2)/12/AH) odniósł się już do przewidzianej w projekcie pomocy publicznej.
Zmiany wprowadzane do projektu autopoprawką nie powodują konieczności
ponownego wystąpienia do Prezesa UOKiK.
Marszałek Sejmu, w dniu 29 stycznia 2013 r., wystąpiła również o opinię
Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zmiany wprowadzane do projektu
autopoprawką nie powodują konieczności ponownego wystąpienia o opinię.
IV.3. Art. 63 i art. 68 projektu budzą zastrzeżenia co do zgodności z
celem dyrektywy Rady 99/70/WE dotyczącej Porozumienia ramowego w
sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji
Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum
Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków
Zawodowych (ETUC). Należy jednak zaznaczyć, że formalnie nie naruszają
klauzuli 5 załącznika do dyrektywy.
IV.4. Art. 138 pkt 6 projektu, utrzymując obowiązujące w art. 89a ustawy
VAT rozwiązanie, iż warunkiem zmniejszenia podatku należnego przez
podatnika (wierzyciela) jest, aby dostawa towaru lub świadczenie usług były
dokonane na rzecz podatnika VAT czynnego (obowiązujący art. 89a ust. 2 pkt 1
ustawy VAT, projektowany art. 89a ust. 3 lit a ustawy VAT), a także aby
dłużnik na dzień dokonania zmniejszenia był podatnikiem zarejestrowanym jako
podatnik VAT czynny (obowiązujący art. 89a ust. 2 pkt 3 ustawy VAT,
projektowany art. 89a ust. 3 lit c ustawy VAT), jest niezgodny z art. 90 ust. 1
dyrektywy VAT.
Projekt – w zakresie art. 138 pkt. 9 – wymaga konsultacji z Komitetem ds.
VAT w trybie art. 281 dyrektywy VAT.
IV.5. Art. 140 projektu nie jest sprzeczny z art. 5 lit. b dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/94/WE w sprawie ochrony pracowników
na wypadek niewypłacalności pracodawcy.
IV.6.
Art. 142 projektu ustawy jest zgodny z dyrektywą Rady
2008/118/WE w sprawie ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego,
uchylającą dyrektywę 92/12/EWG oraz jest zgodny z dyrektywą Rady

18