Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce komunalnej, ustawy o samorządzie województwa i ustawy o samorządzie powiatowym

 
Niespójne regulacje dotyczące poszczególnych szczebli samorządu prowokują do
różnych, niekonsekwentnych prób zmian legislacyjnych. Wyrywkowe regulacje nie są jednak
w stanie doprowadzić do stworzenia docelowego, spójnego systemu.
Wobec powyższego uzasadnionym stało się nowe uregulowanie zasad tworzenia
i przystępowania do spółek handlowych. Niniejszy projekt opiera się na następujących dwóch
założeniach:
1. Całość regulacji zostaje zebrana w jednym miejscu - w ustawie o gospodarce komunalnej.
2. Wszystkie szczeble samorządu terytorialnego zostają potraktowane w identyczny sposób.
Konstytucyjna zasada wskazująca na podstawową rolę gmin nie wymaga bowiem by gmina
była w sposób szczególny wyróżniona w zakresie możliwości prowadzenia działalności
gospodarczej w formie spółek handlowych.
Przewidywany przez nowelizację katalog przypadków, w których możliwe jest
tworzenie lub przystępowanie do spółek handlowych przedstawiony zostaje na tle obecnej
regulacji dotyczącej samorządu gminnego. I tak:
1. Rezygnuje się z możliwości uczestniczenia w spółkach ze względów społecznych. Decyzja
ta jest podyktowana kilkoma względami. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt,
iż ujemny wpływ bezrobocia na poziom życia wspólnoty samorządowej przejawia się
poprzez zmniejszenie się jej możliwości nabywczych. Zaspokajanie lokalnych potrzeb
musiałoby się zatem opierać na prowadzeniu działalności z pominięciem rachunku
ekonomicznego, a zatem przy ciągłym jej dotowaniu. Abstrahując od ewentualnej
niezgodności z prawem ochrony konkurencji - wydaje się, że lepszą metodą byłoby
używanie narzędzi rynku pracy. Dodatkowo — ze względu na system dochodów j.s.t. -
zasadą jest, że obniżone dochody wspólnoty samorządowej przekładają się na niższy
poziom dochodów gminy, co w istotny sposób utrudnia prowadzenie inwestycji
kapitałowych.
2. Rezygnuje się z możliwości udziału w spółkach jako konsekwencji zagospodarowania
mienia, którego w inny sposób - bez poważnej straty majątkowej - zagospodarować się nie
da. Należy bowiem rozważyć odpowiedź na pytanie: kiedy to zbycie składnika
majątkowego (odpowiednio - inne rozporządzenie) spowoduje dla jednostki poważną
stratę majątkową, podczas gdy jego wniesienie w charakterze aportu takiej straty nie
spowoduje? Będzie tak wówczas gdy wartość rynkowa danego mienia będzie znacznie
niższa niż wartość aportowa. Jeśli jednak spojrzymy do art. 175 § 1 Kodeksu spółek
handlowych dotyczącego spółek z ograniczoną odpowiedzialnością to okaże się, że jeśli
wartość wkładów niepieniężnych została znacznie zawyżona w stosunku do ich wartości
zbywczej w dniu zawarcia umowy, wspólnik, który wniósł taki wkład, oraz członkowie
zarządu, którzy, wiedząc o tym, zgłosili spółkę do rejestru, zobowiązani są solidarnie
wyrównać spółce brakującą wartość, przy czym zgodnie z § 2 z obowiązku tego nie mogą
być zwolnieni. W zbliżony sposób przedstawia się sytuacja w odniesieniu do spółki
akcyjnej. W ramach Ksh można znaleźć pewne narzędzia pozwalające na poprawę pozycji
gminy (np. szczególne uprawnienia związane z udziałami), jednakże w ocenie
projektodawców nie są one na tyle istotne by zniwelować poważną stratę majątkową.
3. Pozostawiona zostaje możliwość udziału w spółkach zajmujących się działalnością
doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego.
 
Odstępuje się natomiast od udziału w spółkach prowadzących czynności bankowe lub
ubezpieczeniowe.
Ratio tej regulacji nawiązywało do znanej w wielu krajach instytucji banków
komunalnych. Wydaje się jednak, że ewentualne umożliwienie jednostkom samorządu
terytorialnego takiej działalności wymaga szerszej regulacji. 4. Dotychczasowa przesłanka
istotności spółki dla rozwoju gminy została przeredagowana w ten sposób, że z jednej
strony zastrzeżono, iż spółka taka musi mieścić się z zakresem swojej działalności
w zadaniach własnych danej j.s.t., a z drugiej - że waga dla rozwoju gminy jest oceniana
przez pryzmat strategii rozwoju, w której winno się znaleźć odwołanie do możliwości
utworzenia (przystąpienia) do spółki handlowej prowadzącej określoną działalność.
W związku z powyższymi zmianami konieczne stało się wprowadzenie przepisu
przejściowego umożliwiającego j.s.t. dostosowanie się do zmienionych zasad.
Przedkładany projekt ustawy nie wywiera bezpośrednich skutków finansowych,
podobnie jak poważniejszych skutków gospodarczych. Wywiera natomiast skutek społeczny
i prawny, przy czym ten pierwszy jest konsekwencją drugiego. Z prawnego punktu widzenia
przedłożony projekt ujednolica zasady udziału jednostek samorządu terytorialnego

w spółkach handlowych, rozszerzając w szczególności katalog dopuszczeń w odniesieniu do
powiatów i województw. Tym samym na tych dwóch szczeblach stworzone zostają nowe
możliwości realizacji zadań własnych, co przekłada się bezpośrednio na poziom zaspokojenia
potrzeb poszczególnych wspólnot samorządowych.
Na osobne omówienie zasługuje kwestia kwalifikacji projektowanych rozwiązań pod
kątem przepisów wspólnotowych dotyczących pomocy publicznej. Zgodnie z przepisem art.
87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) wsparcie przedsiębiorcy
prowadzącego działalność gospodarczą4 podlega przepisom o pomocy publicznej

w zależności czy łącznie:
1) następuje przysporzenie korzyści ze środków publicznych,
2) zachodzi uprzywilejowanie wybranych przedsiębiorstw lub produkcji niektórych
towarów,
3) następuje lub czy istnieje groźba naruszenia konkurencji oraz
4) istnieje wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

W odniesieniu do tworzenia i przystępowania przez jednostki samorządu terytorialnego
do działalności w obszarze mieszczącym się poza sferą użyteczności publicznej możliwe jest
wyłączenie przepisów o pomocy publicznej. Warunkiem wyłączenia jest, aby działania te
następowały zgodnie z regułami określonymi w Komunikacie Komisji Europejskiej w sprawie
stosowania art. 92 i 93 Traktatu EWG. Postanawia on, że pomoc publiczna w odniesieniu do
spółek samorządowych nie występuje, gdy wniesienie nowego kapitału do spółki odbywa się
w takich okolicznościach, że byłoby to do przyjęcia dla prywatnego inwestora działającego
                                                           
4 Definicję przedsiębiorcy w rozumieniu prawa wspólnotowego określa treść art. 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego
niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu, Dz. Urz. UE L 214,09.08. z 2008 r. Porównaj także:
- orzeczenie ETS z dnia 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C-41/90 Hofner i Elser v. Macroton GmbH;
- orzeczenie ETS z dnia 21 września 1999 r. w sprawie Albany C-67/96;
- orzeczenie ETS z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie C-35/96 Komisja v. Włochy. 
 
w warunkach gospodarki rynkowej (pkt 3.2). Inaczej mówiąc będzie to miało miejsce
w sytuacji, w której prywatny inwestor zachowałby się tak samo, tj. podjąłby taką samą
decyzję o dofinansowaniu i na takich samych warunkach; wykazanie, że dana jednostka
samorządowa działa racjonalnie i zgodnie z regułami rynku. Decydować o tym ma tzw. test
prywatnego inwestora. W przypadku jego negatywnej oceny, tworzenie lub przystępowanie
jednostek samorządu terytorialnego w obszarze poza sferą użyteczności publicznej mogłoby
zostać uznane, jako pomoc publiczna. Dlatego podkreślić należałoby, że każdorazowa
decyzja o wspieraniu lub podjęciu działalności gospodarczej przez jednostkę samorządu
terytorialnego poza sferą użyteczności publicznej wymagać będzie, po jej stronie,
indywidualnej i kompleksowej oceny z punktu widzenia dopuszczalności pomocy publicznej.
Projekt ustawy nie pociąga za sobą obciążenia ani budżetu państwa, ani budżetów jednostek
samorządu terytorialnego.
Projektowane zmiany nie wymagają wydania nowych aktów wykonawczych, ani też
nowelizacji aktów już wydanych.
Przedłożony projekt jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.


Warszawa, 22 lutego 2013 r.
BAS-WAPEiM-328/13


Pani Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej




Opinia prawna w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej
poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce komunalnej,
ustawy o samorządzie województwa i ustawy o samorządzie powiatowym
(przedstawiciel wnioskodawców: poseł Mariusz Witczak)


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. –
Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32 i 819)
sporządza się następującą opinię:


1. Przedmiot projektu ustawy
Celem projektu ustawy jest zmiana oraz ujednolicenie zasad
prowadzenia gospodarki komunalnej w formie spółek handlowych przez
jednostki wszystkich szczebli samorządu terytorialnego.
Zgodnie ze znowelizowanym art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.
o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), poza sferą
użyteczności publicznej jednostka samorządu terytorialnego mogłaby tworzyć
spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne oraz spółki
komandytowe lub komandytowo-akcyjne, o których mowa w art. 14 ust. 1
ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, a także
przystępować do nich, jeżeli przedmiot działalności spółki mieści się w katalogu
zadań własnych tej jednostki oraz utworzenie lub przystąpienie do spółki zostało
przewidziane w przyjętej przez organ stanowiący strategii rozwoju tej jednostki.
Ograniczenia te nie mają być stosowane do posiadania przez jednostkę
samorządu terytorialnego akcji lub udziałów spółek zajmujących się
działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz
samorządu terytorialnego.
Konsekwencją powyższych rozwiązań są zawarte w art. 2 i 3 projektu
ustawy propozycje zmian odnoszące się do art. 13 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze
zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym
(Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.).
Zgodnie z art. 5 projektu, ustawa miałaby wejść w życie po upływie 14
dni od dnia ogłoszenia.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Prawo Unii Europejskiej nie reguluje zagadnień, o których mowa
w projekcie ustawy.

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
Materia, której dotyczy projekt ustawy, pozostaje poza zakresem
regulacji prawa Unii Europejskiej.

4. Konkluzja
Przedmiot poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce
komunalnej, ustawy o samorządzie województwa i ustawy o samorządzie
powiatowym nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.



Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Zbigniew Wrona







2