Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw oraz o zmianie innych ustaw

U Z A S A D N I E N I E

I.
Pilne stworzenie nowoczesnego i jednolitego modelu aplikacji przygotowu-
jącej do zawodów prawniczych oraz wybór najlepszego modelu kariery sę-
dziowskiej to jedne z priorytetowych zadań państwa, co zostało wskazane
w exposé przedstawionym przez Prezesa Rady Ministrów w dniu 23 listo-
pada 2007 r.
Realizując to zadanie, Rada Ministrów w lutym 2008 r. przyjęła założenia
do ustaw wprowadzających nowe regulacje w zakresie dostępu do zawo-
dów prawniczych oraz racjonalizacji i uelastycznienia struktury organiza-
cyjnej sądów powszechnych, jak też wzmocnienia statusu sędziego i karie-
ry sędziowskiej.
Projekt założeń przewiduje daleko idącą swobodę przepływu kadr między
zawodami prawniczymi i określa drogi dochodzenia do powołania na sta-
nowisko sędziowskie. Najwłaściwszą z nich wydaje się umożliwienie do-
chodzenia do zawodu sędziego przedstawicielom innych zawodów praw-
niczych, legitymującym się egzaminem zawodowym (adwokackim, rad-
cowskim) oraz odpowiednią praktyką prawniczą, wykonywaną poza korpu-
sem sędziów. Założenie to zmierza do takiego ukształtowania modelu ka-
riery prawniczej, w którym najwyższą pozycję zajmowałby zawód sędzie-
go. Jest to rozwiązanie pożądane, gdyż zapewnia sprawowanie wymiaru
sprawiedliwości przez osoby doświadczone, posiadające odpowiednią
wiedzę zarówno teoretyczną, jak i praktyczną. Niemniej przyjęcie takiego
rozwiązania wymaga podjęcia odpowiednich działań, dzięki którym pozy-
cja materialna i prestiż zawodowy sędziego byłyby atrakcyjne dla przed-
stawicieli innych zawodów prawniczych. Ponadto jest konieczne wprowa-
dzenie jasnych i obiektywnych kryteriów doboru kandydatów do zawodu
sędziego. Stąd docelowy model zakłada, że nabór na stanowiska sę-
dziowskie miałby charakter konkursu, do którego przystępowaliby przed-
stawiciele wszystkich zawodów prawniczych. Tylko taka forma naboru bę-
dzie dawać bowiem gwarancję, że na stanowisko sędziowskie zostanie
powołany kandydat o najwyższych kwalifikacjach zawodowych. Co więcej,
stanowi ona pewien ogólny standard przeprowadzenia naboru na stanowi-
ska w służbie publicznej. Należy przypomnieć, że zasady dostępu obywa-
teli do służby publicznej zostały wskazane w orzecznictwie Trybunału Kon-
stytucyjnego. W
orzeczeniu z dnia 29 listopada 2007 r.

(SK 43/06) Trybunał podkreślił, że dostęp do stanowisk w służbie publicz-
nej w drodze konkursu przeprowadzanego na podstawie jasnych, okre-
ślonych w ustawie kryteriów powinien stanowić regułę. Zdaniem Trybunału
takie rozwiązanie odpowiada nie tylko wymogom sprawiedliwości, wyklu-
czając arbitralność rozstrzygnięć, ale ponadto służy realizacji dobra wspól-
nego, umożliwiając nabór najlepszych kandydatów na poszczególne sta-
nowiska w służbie publicznej. W świetle tego orzeczenia nie może ulegać
wątpliwości, że konstytucyjne zasady dostępu obywateli do służby pu-
blicznej powinny być respektowane w sposób szczególnie skrupulatny
przy obsadzaniu stanowisk sędziowskich. Warto ponadto wskazać, że na
obowiązek zachowania obiektywnych kryteriów oceny kandydatów do za-
wodu sędziego zwrócił uwagę Komitet Ministrów Rady Europy w Zaleceniu
Nr R(94)12, dotyczącym niezawisłości, sprawności i roli sędziów. Odwołu-
jąc się zatem do regulacji państw-członków Rady Europy w tym zakresie,
należy podkreślić, że przeprowadzanie naboru na stanowisko sędziego
w drodze konkursu stanowi tendencję dominującą.

II. Założeń opisanych na wstępie dokumentów programowych, mających na
celu prawidłowe wypełnienie norm ustrojowych określonych w art. 45 ust. 1
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie sposób zrealizować bez stosow-
nej nowelizacji ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy – Pra-
wo o ustroju sądów powszechnych i niektórych innych ustaw (Dz. U.
Nr 136, poz. 959).

Ustawa ta wprowadza bowiem do potencjalnej ścieżki kariery sędziowskiej
instytucję tzw. awansu poziomego, polegającego na ustanowieniu dodat-
kowych stanowisk sędziowskich: sędziego sądu okręgowego w sądzie re-
jonowym oraz sędziego sądu apelacyjnego w sądzie okręgowym. Takie
rozwiązanie miało stanowić
instrument
swoistego
nagradzania
– w założeniu przede wszystkim w aspekcie finansowym – sędziów wła-
ściwie wykonujących swoje obowiązki, a nieaspirujących z różnych przy-

2
czyn do obejmowania stanowisk sędziowskich w
sądach wyższych.
W uzasadnieniu tej nowelizacji wyjaśniono, że sędziowie powołani na sta-
nowiska sędziego sądu okręgowego w sądzie rejonowym i sędziego sądu
apelacyjnego w sądzie okręgowym zachowują inwestyturę
w dotychczasowym zakresie, a do orzekania w sądzie wyższym mogą być
wyznaczani w drodze delegowania oraz mogą kandydować na ogólnych
zasadach do objęcia wolnych stanowisk sędziowskich w tym sądzie. Za-
sadniczym natomiast skutkiem objęcia przez sędziego jednego z tych sta-
nowisk ma być możliwość osiągania wynagrodzenia w stawkach przewi-
dzianych dla odpowiadających im stanowisk w sądzie hierarchicznie wyż-
szym.
Wejście w życie wspomnianej regulacji przewidziano na dzień 1 lipca
2008 r.

Trzeba jednak zauważyć, że tworzenie dwóch dodatkowych, tytularnych
w
istocie stanowisk w sądach rejonowych i okręgowych, pozostaje
w sprzeczności z założeniami wspomnianych na wstępie dokumentów
programowych, a ponadto pociągałoby za sobą negatywne skutki dla pra-
widłowej organizacji sądownictwa powszechnego, zarówno w aspekcie
ustrojowym, jak i praktycznym.

Jak wskazano na wstępie, nowy model dochodzenia do zawodu sędziego
przewiduje daleko idącą swobodę przepływu kadr między zawodami
prawniczymi, wprowadzając takie ukształtowanie modelu kariery prawni-
czej, w którym zawód sędziego byłby najbardziej prestiżowym zawodem.
W konsekwencji przewiduje się przeprowadzanie naboru na stanowiska
sędziowskie w formie konkursu, do którego przystępowaliby przedstawicie-
le wszystkich zawodów prawniczych.
Wejście w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy – Pra-
wo o ustroju sądów powszechnych i niektórych innych ustaw (Dz. U.
Nr 136, poz. 959) wprowadziłoby tymczasem odrębną ścieżkę awansu
zawodowego, zastrzeżoną wyłącznie dla już urzędujących sędziów,
w istocie automatyczną i bez powiązania z rzeczywistymi osiągnięciami
i kwalifikacjami zawodowymi kandydatów. Awans poziomy miałby bowiem
następować w zasadzie na skutek upływu określonego czasu, bez doko-

3
nywania merytorycznej oceny dotychczasowej pracy sędziego kandydują-
cego na wyższe stanowisko sędziowskie.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że instytucja awansu pozio-
mego nie jest również spójna z systemowymi założeniami aktualnie obo-
wiązującej ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, które przyjmu-
ją ścisłe powiązanie awansu zawodowego sędziego z hierarchiczną struk-
turą sądów powszechnych. Awans zawodowy polega na objęciu stanowi-
ska sędziowskiego w sądzie bezpośrednio wyższym przez kandydata wy-
łonionego w drodze konkursu. W wypadku kandydatów ze środowiska sę-
dziowskiego okres zajmowania dotychczasowego stanowiska sędziow-
skiego jest tylko jednym z warunków ubiegania się o wyższe stanowisko
sędziowskie. Instytucja awansu poziomego, wiążąc się z koniecznością
utworzenia wyższych stanowisk sędziowskich w sądach niższych, odrywa-
łaby się zatem od hierarchicznego modelu sądownictwa powszechnego,
komplikowałaby nadmiernie jego organizację i czyniła strukturę stanowisk
sędziowskich nieprzejrzystą.

System awansu poziomego stanowiłby zarazem istotny czynnik demoty-
wujący sędziów o dużym doświadczeniu i wysokich kwalifikacjach zawo-
dowych do ubiegania się o wyższe stanowiska sędziowskie w sądzie wyż-
szym, czyli w drodze tzw. awansu pionowego. Jednocześnie im dłuższy
byłby staż sędziowski, tym mniejsza byłaby wola sędziów do podnoszenia
kwalifikacji zawodowych i dbałość o najwyższą jakość orzecznictwa, skoro
i tak po upływie określonego czasu mieliby perspektywę awansu na wyż-
sze stanowisko sędziowskie – tyle że w sądzie niższym.

W praktyce ze ścieżki awansu pionowego korzystaliby najczęściej sędzio-
wie o krótszym stażu zawodowym, co mogłoby negatywnie rzutować na
funkcjonowanie sądów wyższych, ze swej istoty rozpoznających sprawy
bardziej zawiłe, wymagające nie tylko bardzo dobrego przygotowania me-
rytorycznego, ale i dużego doświadczenia zawodowego sędziów.
Pogłębiłoby to aktualne problemy z doborem kadry sędziowskiej o odpo-
wiednich kwalifikacjach zawodowych w sądach apelacyjnych. Należy bo-
wiem wskazać, że już obecnie w apelacjach, w których sądy okręgowe są
znacznie oddalone od siedziby sądu apelacyjnego, jest obserwowana nie-

4
chęć sędziów do ubiegania się o stanowisko sędziego sądu apelacyjnego,
gdyż jego objęcie powoduje konieczność codziennych, uciążliwych dojaz-
dów do miejsca pracy albo konieczność przeniesienia centrum życiowego
sędziego.

W tych okolicznościach, mając na względzie nieuchronność zmian modelu
kariery prawniczej, w tym sędziowskiej, oraz związaną z tym konieczność
wzmocnienia statusu sędziego, zakłada się odejście od idei awansu po-
ziomego i zastąpienie go projektowanym dwuetapowym mechanizmem
wzrostu wynagrodzeń sędziowskich.

W pierwszej kolejności w sądach rejonowych i okręgowych, w miejsce
„dodatkowych”, związanych z instytucją awansu poziomego, stanowisk sę-
dziowskich przewiduje się dla sędziów sądów rejonowych i okręgowych po
15 latach zajmowania danego stanowiska trzecią stawkę awansową, której
osiągnięcie będzie skutkować uzyskiwaniem przez sędziego wyższego
wynagrodzenia zasadniczego – a więc w zasadzie tego samego skutku, co
ewentualne uzyskanie awansu poziomego. Dla sędziów sądów apelacyj-
nych pozostaną – tak jak dotychczas – dwie stawki awansowe.

Okresy zajmowania danego stanowiska sędziowskiego, niezbędne dla
uzyskiwania kolejnych stawek awansowych, będą wynosić: 5 lat dla stawki
pierwszej awansowej, 10 lat dla stawki drugiej awansowej i 15 lat dla
stawki trzeciej awansowej. Zapewnienie możliwości uzyskania wyższych
stawek wynagrodzenia w krótszej niż dotychczas perspektywie ma służyć
wzmocnieniu statusu w szczególności sędziów sądów rejonowych.

Omawiane okresy, traktowane jako minimalne, będą ulegać wydłużeniu
o 3 lata (podobnie jak ma to miejsce obecnie) w wypadkach ukarania sę-
dziego w danym okresie karą dyscyplinarną lub dwukrotnego wytknięcia
uchybienia w trybie art. 40 u.s.p., bądź dwukrotnego zwrócenia uwagi
w trybie art. 37 § 4 u.s.p. W ten sposób awans finansowy pozostaje po-
wiązany z wymaganiem w zasadzie nienagannej służby.
Wprowadzenie trzeciej stawki awansowej (w wysokości 120 % wynagro-
dzenia zasadniczego) dla sędziów sądów rejonowych i okręgowych jest
zatem spowodowane koniecznością stworzenia sędziom perspektywy sys-
tematycznego awansu płacowego w całym potencjalnym okresie ich służ-

5