Poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących procesu inwestycyjnego w budownictwie mieszkaniowym

Warszawa, 17 lipca 2008 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA–140 - 100(6)/08


Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej


Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy:

- o zmianie niektórych ustaw
dotyczących procesu inwestycyjnego w
budownictwie mieszkaniowym (druk nr
461).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.



(-) Donald Tusk
Stanowisko Rady Ministrów
wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących procesu
inwestycyjnego w budownictwie mieszkaniowym (druk nr 461)


Zgodnie z uzasadnieniem przedłożony z inicjatywy poselskiej projekt ustawy o zmianie
niektórych ustaw dotyczących procesu inwestycyjnego w budownictwie mieszkaniowym (druk
sejmowy nr 461) ma na celu wyeliminowanie istniejących barier prawnych mających wpływ
na powstawanie i finansowanie inwestycji mieszkaniowych. Inicjatywa legislacyjna dotyczy
szeregu aktów prawnych, obejmując bardzo zróżnicowaną problematykę (proces budowlany,
propozycje zmian mające doprowadzić do zwiększenia wykorzystania dostępnych terenów na
cele budownictwa mieszkaniowego, zmiany w przepisach systemowych dotyczących
finansowania rynku nieruchomości, refundacja premii gwarancyjnych z tytułu likwidowanych
książeczek mieszkaniowych). Zgodnie z intencją projektodawcy, tym co ma stanowić o
spójnym charakterze projektu ustawy jest odniesienie wszystkich propozycji zmian
legislacyjnych do uwarunkowań związanych z budownictwem mieszkaniowym.

Uwzględniając powyższe, przed sformułowaniem stanowiska rządu dotyczącego odnoszącego
się do konkretnych propozycji zmian ustawowych, uzasadniona wydaje się ocena samej
koncepcji legislacyjnej, której wyrazem jest opiniowana inicjatywa poselska.

Poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących procesu inwestycyjnego w
budownictwie mieszkaniowym został co do zasady oparty na analogicznej inicjatywie
poselskiej będącej przedmiotem prac parlamentarnych w ostatnich miesiącach Sejmu RP
poprzedniej kadencji (II połowa 2007 r.). Koniec kadencji poprzedniego parlamentu i
związany z tym brak możliwości rozpoczęcia i zakończenia prac parlamentarnych nad
systemowymi zmianami w istniejących przepisach prawa stanowił podstawowe uzasadnienie
dla próby podjęcia incydentalnych i wielowątkowych zmian w istniejących przepisach, które,
zgodnie z intencją ówczesnego projektodawcy, miały poprawić warunki rozwoju
budownictwa mieszkaniowego w Polsce, poprzedzając zakładaną już wtedy przez
projektodawcę próbę podjęcia reform systemowych. Charakter proponowanych zmian – w
szczególności eklektyczna struktura poselskiego projektu ustawy, sformułowanie propozycji
szczegółowych bez rozważenia i przesądzenia o kierunkach zakładanych zmian
systemowych, zmiany w przepisach związanych z procesem inwestycyjnym proponowane
przez pryzmat jednego z segmentów rynku budowlanego (budownictwo mieszkaniowe) czy
istotna ingerencja w zasady działania instytucji finansowych bez dogłębnej analizy kontekstu
i szerszych uwarunkowań funkcjonowania rynków kapitałowych – przesądziły, że proces
legislacyjny prowadzony w II połowa 2007 r. nie zakończył się powodzeniem. Aktualne
uwarunkowania prac legislacyjnych oraz zakładane inicjatywy legislacyjne rządu w obszarach
związanych z problematyką, do której odnosi się inicjatywa poselska1 jeszcze bardziej
sprawiają, że zastrzeżenia te są nadal aktualne.

Uwzględniając powyższe zastrzeżenia ogólne w dalszej części stanowiska odniesiono się do
szczegółowych propozycji zmian zawartych w poselskim projekcie ustawy. Z uwagi na
szeroki i zróżnicowany zakres proponowanych zmian stanowisko rządu przedstawiono w
punktach odnoszących się do przedstawionych w projekcie zmian konkretnych aktów
prawnych lub zagadnień problemowych.

1. Propozycje zmian w ustawie Prawo budowlane

Proponowane zmiany zgodnie z założeniem ukierunkowane są na uproszczenie procesu
inwestycyjnego w budownictwie mieszkaniowym. Jak się wydaje, powinny one być
realizowane łącznie ze zmianami prawa zmierzającymi do racjonalizacji procedur dla
realizacji wszystkich projektów budowlanych. Projekt ustawy, działając wybiórczo na rzecz
budownictwa mieszkaniowego, nie jest w tym zakresie koncepcją spójną (przykładowo przez
wprowadzenie do art. 29 ustawy – Prawo budowlane w ust. 1 po pkt. 2 pkt. 2a w brzmieniu
„budynków mieszkalnych o powierzchni użytkowej do 5000 m2”, zwalnia się z obowiązku
uzyskiwania pozwolenia na budowę budynki mieszkalne o powierzchni użytkowej do 5000
m2, podczas gdy np. budowa budynków gospodarczych powyżej 35 m2 powierzchni
zabudowy wymaga pozwolenia na budowę). Brak systemowego charakteru zmian jest
zasadniczą wadą propozycji poselskiej.

Niezależnie do powyższych zastrzeżeń rozwiązania zawarte w poselskim projekcie ustawy
budzić mogą uzasadnione wątpliwości i – w przypadku kontynuowania prac nad
przedłożeniem poselskim – wymagałyby wprowadzenia znaczących zmian:
- w projekcie nie zdefiniowano pojęcia „budynek mieszkalny”, co może powodować
trudności interpretacyjne w sytuacji gdy w budynku takim wydzielone będą również
lokale użytkowe. Określenie tej definicji wydaje się uzasadnione w celu uniknięcia
wątpliwości, zarówno inwestorów jak i organów architektoniczno-budowlanych, w
zakresie konieczności uzyskiwania pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych, w
których wydzielone będą również lokale użytkowe, w szczególności w kontekście
istniejącej w ustawie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego;
- w obecnym stanie prawnym, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada
2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 225, poz. 1635 z późn. zm.) nie podlegają opłacie
skarbowej m.in. pozwolenia w sprawach budownictwa mieszkaniowego, przy czym w
przypadku wydania pozwolenia na budowę budynku o funkcji mieszanej, przy
obliczaniu opłaty skarbowej pobiera się tę opłatę od pozwolenia w części dotyczącej
powierzchni niemieszkalnej tego budynku (ust. 9 pkt 1 Części III Załącznika do ustawy

1 Opracowany już w Ministerstwie Infrastruktury projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, w sposób kompleksowy
dotyczący procesu inwestycyjnego z ocena skutków oddziaływania na środowisko włącznie.

2
o opłacie skarbowej). Zniesienie obowiązku uzyskania pozwoleń na budowę budynków
mieszkalnych, w tym także z wydzielonymi lokalami użytkowymi, prowadzi do
sytuacji, w której gminy utracą wpływy z tytułu opłaty skarbowej pobieranej od
pozwoleń na budowę budynków o funkcji mieszanej, w części dotyczącej przeznaczenia
tego budynku na cele inne niż mieszkalne;
- proponowana zmiana ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r.
Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) polegająca na zastąpieniu zgłoszeniem decyzji o
pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych o powierzchni użytkowej do 5000 m2,
których wysokość nie przekracza 12 metrów, będzie wymagała znowelizowania
przepisu art. 7a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach
lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm.).
Na podstawie art. 7a ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych dla potrzeb
wymiaru i poboru podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego i podatku leśnego
organy podatkowe prowadzą ewidencję podatkową nieruchomości w systemie
informatycznym. Ewidencja zawiera dane o podatnikach i przedmiotach opodatkowania
wynikające m.in. z ewidencji wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 7a ust. 2
pkt 3 ustawy). Ewidencja ta stanowi dla organów podatkowych źródło informacji o
nowo powstających budynkach mieszkalnych i jest wykorzystywana dla realizacji
dochodów z tytułu opodatkowania tych budynków, w przypadku niewykonywania przez
podatników obowiązku złożenia stosownych deklaracji na podatek od nieruchomości,
wymaganych zgodnie z przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W
przypadku wprowadzenia proponowanej zmiany w ustawie – Prawo budowlane
niezbędne będzie rozszerzenie art. 7a ust. 2 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach
lokalnych o ewidencję zgłoszeń budowy budynków, w stosunku do których decyzja o
pozwoleniu na budowę zostanie zastąpiona zgłoszeniem;
- projekt wprowadza kryteria dotyczące budynków mieszkalnych w zakresie powierzchni
użytkowej (5000 m2) i wysokości (12 m) dla potrzeb określenia zakresu wyłączeń z
obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, nie wskazując w
uzasadnieniu przesłanek do ich określenia w takich akurat wielkościach. Należy też
wskazać, że brak jest stosownego dokumentu (w miejsce dotychczasowego pozwolenia
na budowę), z którego wynikałaby wielkość powierzchni użytkowej budowanego
obiektu, co uniemożliwi prawidłowe zastosowanie właściwej stawki podatku od
towarów i usług w przypadku obiektów budowlanych zaliczonych do budownictwa
objętego społecznym programem mieszkaniowym. Do zgłoszenia budowy winny być
dołączone 3 egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi decyzjami,
opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami lub sprawdzeniami. Wątpliwości budzi
instytucja „sprawdzania”, która nie została zdefiniowana w przepisach prawa, jak i nie
określono trybu jej realizacji;
- w art. 4 pkt 4 (projektowany art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane) pojęcie „istotne
odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na
budowę” powinno być w ustawie zdefiniowane. Ponadto należy zauważyć, że zmiana
przeznaczenia budowanego obiektu w odniesieniu do pierwotnego projektu (np. z

3
mieszkalnego na użytkowy) mogłaby się wiązać z koniecznością dokonywania korekt w
podatku od towarów i usług w trakcie procesu inwestycyjnego;
- art. 4 pkt 3 projektu określa się ogólne założenia co do zawartości projektu
budowlanego. Z norm zawartych w tym przepisie wynika, iż mają być w projekcie tylko
ogólnie określone możliwe funkcje jakie ma pełnić dany obiekt budowlany. Przepis nie
rozstrzyga ani o konieczności określenia w projekcie numeru Polskiej Klasyfikacji
Obiektów Budowlanych (PKOB), ani nie zawiera szczegółowych dyspozycji o
obowiązku określenia czy obiekt będący przedmiotem projektu powinien być zaliczony
np. do obiektów budownictwa mieszkaniowego umożliwiającego stałe zakwaterowanie,
czy ma charakter domu jednorodzinnego, domu wypoczynkowego, domu letniego lub
tzw. rezydencji wiejskiej, pensjonatu. Należy dodać, że Główny Urząd Statystyczny nie
nadaje symbolu PKOB konkretnym obiektem, a jedynie formułuje ogólne kryteria
zaliczania tych obiektów do odpowiednich klas, przy czym w dużej części przypadków
o zaliczeniu budynku do poszczególnych klas nie decydują jego parametry techniczno-
konstrukcyjne, lecz przeznaczenie wynikające z przepisów prawa, z zapisów zawartych
w pozwoleniu na budowę bądź związane z faktycznym sposobem wykorzystania
obiektu;
- w projekcie ustawy brak dyspozycji ustawowej dla Ministra Infrastruktury do
określenia, w drodze aktu wykonawczego, w ramach zakresu projektu budowlanego,
jednolitego sposobu definiowania powierzchni użytkowej budynków i poszczególnych
lokali oraz kryteriów przeznaczenia pomieszczeń lub budynków. Jest to istotne o tyle, że
w praktyce występuje wiele zróżnicowanych sposobów definiowania tych powierzchni,
co może skutkować znaczną dowolnością przy opracowywaniu projektów budowlanych;
- art. 4 pkt 1 wprowadza nową definicję do ustawy Prawo budowlane odsyłając
jednocześnie do pojęć stosowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, ostateczna decyzja o
lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy udzielenie warunków zabudowy).
Natomiast w ustawie tej takie definicje nie istnieją.

Na marginesie poczynionych uwag należy dodać, że opracowany jest już w Ministerstwie
Infrastruktury, wspomniany we wstępie, rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo
budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych
ustaw, który w sposób kompleksowy reguluje niektóre zagadnienia dotyczące racjonalizacji
procesu inwestycyjnego. Celem przygotowanych rozwiązań z zakresu ustawy Prawo
budowlane jest uproszczenie procedur prawa budowlanego poprzedzających rozpoczęcie
robót budowlanych, a także ustalenie procedur umożliwiających szybką realizację zamierzeń
budowlanych. Projekt przewiduje wprowadzenie zmian w zakresie racjonalizacji procesu
budowlanego, polegających na:
- rezygnacji z decyzji o pozwoleniu na budowę i zastąpieniu jej procedurą rejestracji
zamierzonej inwestycji,
- rezygnacji z decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych i
zastąpieniu jej rejestracją zakończonych robót budowlanych,

4