Poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących procesu inwestycyjnego w budownictwie mieszkaniowym

-
wzmocnieniu personalnej odpowiedzialności uczestników procesu inwestycyjnego,
-
wprowadzeniu wykonawcy jako uczestnika procesu budowlanego.

2. Propozycje zmian w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych

Zgodnie z intencją projektodawcy proponowane zmiany mają na celu zdjęcie z części
gruntów rolnych ochrony przewidzianej dla gruntów rolnych i uwolnienie tych gruntów dla
celów inwestycyjnych. Należy niewątpliwie poprzeć kierunek proponowanych zmian
zmierzających do zwiększenia powierzchni gruntów przeznaczonych do zurbanizowania.
Trzeba jednak zauważyć, że dalsze prace nad projektem ustawy w tym zakresie wymagają
wprowadzenia niezbędnych poprawek.
Uproszczony proces wyłączania gruntów z produkcji rolniczej w celu ich urbanizacji, w
kontekście rozwoju dużych miast (powyżej 100 tys. mieszkańców) nie powinien odbywać się
na podstawie granic administracyjnych. Granice administracyjne miast nie wyznaczają
bowiem obszarów planowanych do zabudowy. Podobnie w kontekście rozwoju mniejszych
miast oraz wsi. Nie jest regułą, że grunty o niskiej przydatności rolniczej będą możliwe do
zurbanizowania. Właściwszym kryterium określającym granice stosowania uproszczonej
procedury „wyłączeniowej”, niż przyjęte granice administracyjne miast (powyżej 100 tys.
mieszkańców) oraz sztywne klasy użytków rolnych (klasy IV-VI), jest planowany obszar
urbanizacji. Realizacja inwestycji budownictwa mieszkaniowego powinna odbywać się na
tych obszarach, które gmina zamierza urbanizować i wyposażać je w infrastrukturę
techniczną (sieć dróg publicznych, kanalizację, wodociąg). Granice uproszczeń należałoby
zatem odnieść do obszaru planowanej urbanizacji gminy wyznaczonej aktem polityki
przestrzennej gminy, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy.
Podsumowując, w ocenie rządu kierunek zaproponowanych zmian w ustawie o ochronie
gruntów rolnych i leśnych jest słuszny, jednak zaproponowane rozwiązania wymagają
wprowadzenia stosownych korekt.”


3. Propozycje zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Projekt poselski zawiera propozycje zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (art. 15). Konkretne propozycje zmian w ww. zakresie budzą uzasadnione
wątpliwości:
a.
pkt 5 przewiduje drastyczne ograniczenie obowiązkowego zakresu ustaleń
planu miejscowego. Wydaje się niedopuszczalne wydawanie pozwolenia na budowę w
oparciu o ustalenia planu miejscowego, którego treść ogranicza się wyłącznie do
rozstrzygnięcia przeznaczenia terenu, bez powiązania warunków realizacji inwestycji z
zasadą kontynuacji zabudowy lub innych, określonych na poziomie krajowym lub
lokalnym, zasad lokalizacji inwestycji;

5
b.
wobec planowanego przyspieszenia procedury sporządzania planów
miejscowych należałoby rozważyć zastąpienie uzgodnień projektu planu miejscowego
opiniami odpowiednich organów w tym zakresie (pkt 6);
c.
pkt 10 przewiduje istniejące obecnie uzgodnienie z „wojewodą, marszałkiem
województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych,
służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i
art. 48 – w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych,
które utraciły moc na podstawie art. 87”. Zapis ten powoduje wiele wątpliwości w
praktyce poprzez potraktowanie łączne zadań rządowych i samorządowych – należałoby
jednoznacznie wskazać, iż wojewoda dokonuje uzgodnienia w zakresie zadań
rządowych (z art. 48), a marszałek województwa w zakresie zadań samorządowych.
Należy podkreślić, iż w obecnej ustawie brak jest precyzyjnego trybu ustalania i
zatwierdzania zadań samorządowych powiatu, w związku z czym funkcja starosty w
tym zakresie jest niedookreślona i projekt niniejszej nowelizacji niczego w tym
względzie nie precyzuje. Niezależnie należy zwrócić uwagę, iż wobec braku zadań
rządowych przyjmowanych w trybie art. 48 ustawy uzgadnianie wszystkich decyzji z
wojewodą powoduje niepotrzebne wydłużenie postępowania;
d. pomiędzy ust. 2, 3 i 7 proponowanego art. 59a ustawy (pkt 12) istnieje
sprzeczność: skoro „niewniesienie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 4 (jednak w ust. 4
nie ma mowy o sprzeciwie!) oznacza udzielenie warunków zabudowy”, to dopiero
można stwierdzić ów brak sprzeciwu po upływie terminu do jego wniesienia,
tymczasem ust. 7 mówi, iż zaświadczenie o udzieleniu warunków zabudowy może być
wydane przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 4. A zatem zaświadczenie może
poświadczać nieprawdę. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż proponowane uproszczenie
w postaci zgłoszenia warunków zabudowy w istocie stanie się czynnikiem
utrudniającym proces inwestycyjny, ponieważ gmina lub inwestor będą ponosić
dodatkowe ryzyko związane z realizacją inwestycji przy braku pewności co do jej
legalności;
e.
pkt 13 wskazuje, iż wymogu dobrego sąsiedztwa przy wydawaniu decyzji o
warunkach zabudowy nie stosuje się do „inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na
terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc”,
tymczasem ustawa nie podaje definicji „inwestycji produkcyjnej” – nie wiadomo, jaki
jest zakres znaczeniowy tego pojęcia;
f.
w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 3 sformułowanie „projektowane uzbrojenie
terenu jest wystarczające” oznacza, że w praktyce może dojść do niepewności obrotu
prawnego. Nie jest określone w jakiej formie miałoby być przedstawione projektowane
uzbrojenie terenu, kto i kiedy miałby je wykonać. W sytuacji, w której nie wskazano
ściśle, kto i kiedy miałby zrealizować ww. uzbrojenie, może się zdarzać, że uzbrojenie
wcale nie powstanie, a inwestycja główna będzie zrealizowana. Gmina nie ma środków
na wykonanie infrastruktury na rzecz inwestora, natomiast przy takim zapisie nie będzie
mogła odmówić wydania warunków zabudowy.


6
Podsumowując, zaproponowane zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym w ocenie rządu niedostatecznie kompleksowo traktują wszystkie elementy
procesu inwestycji budownictwa, składające się na racjonalne zarządzanie ładem
przestrzennym, w tym między innymi realizację budownictwa mieszkaniowego.

Na marginesie poczynionych uwag należy dodać, że wspomniany we wstępie rządowy
projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw regulujący w sposób
kompleksowy niektóre zagadnienia dotyczące racjonalizacji procesu inwestycyjnego
przewiduje m.in. dostosowanie systemu gospodarki przestrzennej, lokalizacji inwestycji i
procedur formalnych procesu inwestycyjnego do potrzeb i wymogów dynamicznie
rozwijającej się gospodarki, społeczeństwa i struktur instytucjonalnych państwa. Główne
kierunki planowanych zmian usprawniających proces inwestycyjny w budownictwie (w
zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego), to:
- wzmocnienie roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
gminy,
- wyeliminowanie z porządku prawnego decyzji o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu oraz zapewnienie możliwości opracowywania urbanistycznych
planów realizacyjnych przez inwestorów,
- wprowadzenie nowych narzędzi planowania przestrzennego w gminie, m.in. lokalne
parametry urbanistyczne,
- konsolidacja procedur planowania przestrzennego z procedurami sporządzania ocen
oddziaływania na środowisko,
- wzmocnienie
społecznej kontroli nad podejmowanymi rozstrzygnięciami z zakresu
planowania przestrzennego,
- wprowadzenie umowy urbanizacyjnej między inwestorem a gminą na rzecz realizacji
infrastruktury,
-
uproszczenie trybu realizacji budownictwa zagrodowego poza obszarami urbanizacji.

4. Propozycje zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami

Przepis art. 8 poselskiego projektu ustawy przewiduje wprowadzenie zmian w ustawie o
gospodarce nieruchomościami. Organ poprzez opiniowanie wstępnego projektu podziału,
może wskazywać stronie na konieczność dokonania korekt wstępnego projektu podziału w
celu uzyskania zgodności opracowanego na tej podstawie projektu podziału z planem, a
strona bez narażania się na koszty opracowywania projektu podziału (przez uprawnionego
geodetę) może albo uwzględnić wskazania organu, albo też może kwestionować stanowisko
organu dotyczące zgodności wstępnego projektu podziału (złożyć zażalenie na postanowienie
do organu odwoławczego). Zatem postanowienie o zgodności proponowanego podziału
uzyskiwane na wstępie postępowania o podział nieruchomości, pozwala uzyskać
wnioskodawcy rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia zaistnienia jednej z
podstawowych przesłanek przesądzających o dopuszczalności zatwierdzenia podziału, a tym

7
samym daje pewność co do zlecenia opracowania projektu podziału nieruchomości przez
geodetę. Dopiero bowiem, gdy istnieje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami
planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w
formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych.

Uwzględniając powyższe wydaje się, że propozycja wyeliminowania wstępnego opiniowania
projektu podziału (uchylenie ust. 4 i 5 w art. 93) może zatem narazić wnioskodawców na
niepotrzebne koszty oraz de facto wydłużyć okres uzyskania ostatecznej decyzji
zatwierdzającej podział nieruchomości. Pewnym kompromisem mogłoby być pozostawienie
do wyboru wnioskodawcy, czy zasadniczy podział nieruchomości (wydanie ostatecznej
decyzji zatwierdzającej podział), odbywałby się z pominięciem etapu opiniowania, czy też z
opinią (w formie postanowienia) o wstępnym projekcie podziału.

Propozycja znowelizowania art. 94 nie uwzględnia przypadków, które coraz częściej mają
miejsce w sytuacji, gdy uchwalenie planu miejscowego znajduje się na jednym z końcowych
etapów. Brak możliwości zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, w
sytuacji gdy uchwalenie planu miejscowego jest kwestią pojedynczych tygodni (góra
miesięcy), jest działaniem uniemożliwiającym prowadzenie racjonalnej polityki przestrzennej
przez gminę. Może bowiem doprowadzić do sytuacji, że podział nieruchomości zostanie
zatwierdzony (przy braku planu - projekt nie jest prawem miejscowym), a następnie gdy plan
zostanie uchwalony (np. miesiąc po podziale), zagospodarowanie działek okaże się
niemożliwe. Nowelizując przepisy dotyczące podziałów nieruchomości, oprócz oczekiwań
obecnego właściciela nieruchomości, należy brać także pod uwagę bezpieczeństwo obrotu
cywilnoprawnego wydzielonymi w wyniku podziału działkami budowlanymi. Potencjalny
nabywca działki budowlanej, powstałej w wyniku tak przeprowadzonego podziału
nieruchomości, będzie miał słuszne pretensje do ustawodawcy, że doprowadził do sytuacji, w
której osłabia się jego zaufanie do państwa prawa.

Propozycja ustawowego określenia terminu na wydanie rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu albo
odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości wydaje się słuszna. Wprowadzenie jednak
dodatkowej procedury podziałów z mocy prawa wydaje się działaniem, które zbytnio
skomplikuje tryb zatwierdzania podziałów nieruchomości. Wątpliwości i rozbieżności
interpretacyjne przepisów o podziale nieruchomości z mocy prawa, prowadzące w
następstwie do licznych odwołań i skarg, mogłyby przynieść odwrotny od zakładanego przez
projektodawców efekt uproszczenia procedur podziałowych.

Propozycja znowelizowania brzmienia art. 98b jest propozycją słuszną, która może uczytelnić
intencje ustawodawcy wyrażone w tym przepisie.

Podsumowując, rząd popiera regulacje przedstawione w art. 8 pkt 1, 5, 6, 7 i 9 oraz art. 10, 11
i 12 projektu ustawy, negatywnie oceniając wprowadzenie zmiany przedstawionej w art. 8 pkt
3 projektu. W zakresie pozostałych zmian przedstawionych w art. 8 pkt 2 uzasadnione byłoby

8
pozostawienie stronie występującej o podział nieruchomości rozstrzygnięcie o opiniowaniu
wstępnego projektu podziału, natomiast ze zmiany zawartej w art. 8 pkt 4 i 8 zrezygnowanie z
zatwierdzania podziałów nieruchomości z mocy prawa. Biorąc pod uwagę zasadnicze uwagi i
zastrzeżenia dotyczące projektu poselskiego w ocenie rządu zmiany proponowane w
odniesieniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być przedmiotem odrębnej
inicjatywy legislacyjnej.

5. Propozycje zmian dotyczące emitowania listów zastawnych przez banki inne niż
banki hipoteczne

W odniesieniu do art. 9 projektu dotyczącego emitowania listów zastawnych przez banki inne
niż banki hipoteczne, należy zauważyć, że w obecnym stanie prawnym o bezpieczeństwie
listów zastawnych emitowanych przez banki hipoteczne przesądza m.in. specjalistyczny
charakter banków hipotecznych, które mogą prowadzić działalność bankową w ograniczonym
zakresie, określonym przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o listach zastawnych i
bankach hipotecznych (Dz. U. z 2003 r. nr 99, poz. 919, ze zm.).

W ocenie rządu umożliwienie bankom uniwersalnym uprawnionym do wykonywania pełnego
zakresu czynności wynikającego z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo
bankowe (Dz. U. z 2002 r., nr 72, poz. 665, ze zm.) emisji listów zastawnych na zasadach
proponowanych w projekcie ustawy, może niekorzystnie wpłynąć na stopień bezpieczeństwa
emitowanych listów zastawnych. Należy mieć na uwadze, że zniesienie specjalizacji przy
emisji listów zastawnych byłoby zmianą o charakterze systemowym w porównaniu do
obecnie występujących rozwiązań. Dlatego też wydaje się, że przedmiotowa kwestia
wymagałaby wnikliwej analizy całokształtu przepisów prawnych określających
funkcjonowanie systemu bankowego oraz zasady emisji listów zastawnych. Dopiero w
oparciu o ww. analizę oraz po przeprowadzeniu konsultacji, przede wszystkim z Komisją
Nadzoru Finansowego, przedstawicielami sektora bankowego oraz z innymi
zainteresowanymi instytucjami, możliwe byłoby wypracowanie właściwych rozwiązań w tym
zakresie.

6. Propozycje zmian w ustawie o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów
mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom
wypłaconych premii gwarancyjnych

Art. 7 projektu przewiduje wprowadzenie zmiany w ustawie z dnia 30 listopada 1995 r. o
pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii
gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych, przewidującej
możliwość wykorzystania premii gwarancyjnej z przeznaczeniem na wkład własny przy
zaciąganym kredycie mieszkaniowym.


9