Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami

Warszawa, 13 maja 2011 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-1 (6)/11






Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskiego
projektu ustawy:
- o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami (druk nr 3765).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.


(-) Donald Tusk


Stanowisko Rządu
do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami (druk sejmowy nr 3765)



I. Istota projektowanych zmian
W poselskim projekcie ustawy zaproponowano zmianę art. 73 ust. 3 i art. 77 ust. 1 oraz dodanie ust. 3a
do art. 77 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102,
poz. 651, z późn. zm.), zwanej dalej „UGN”. Projekt ten zmienia reguły udzielania bonifikaty od
pierwszej opłaty i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz zasady, na jakich dokonywana
jest aktualizacja opłaty rocznej.

II. Aktualny stan prawny
Zgodnie z art. 78 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 1 UGN aktualizacja opłaty rocznej następuje w drodze
wypowiedzenia dotychczasowej opłaty i może być dokonywana zarówno z inicjatywy właściwego
organu, jak również użytkownika wieczystego, nie częściej niż raz w roku.
Zgodnie zaś z art. 73 ust. 3 UGN właściwy organ może udzielić bonifikaty od pierwszej opłaty
i opłaty rocznej na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku.
Uprawnienie to jest jednak ograniczone do ściśle określonego katalogu przypadków, o których mowa
w art. 68 ust. 1 pkt 1-6 i 8-10 UGN oraz do sytuacji, gdy udział w prawie użytkowania wieczystego
nieruchomości gruntowej związany jest z odrębną własnością lokalu mieszkalnego.
Wprowadzając możliwość aktualizacji ustawodawca przewidział także instrumenty prawne pozwalające
na zakwestionowanie nowej wysokości opłaty rocznej. Tym samym należy stwierdzić, iż obowiązujący
tryb aktualizacji opłat jest poprawny, bowiem jest oparty na zasadzie równości obu stron umowy
tj. właściwego organu i użytkownika wieczystego.
Możliwość dokonywania aktualizacji wynikała również z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.), jednakże często
aktualizacje nie były dokonywane. Obecnie na rynku nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste
występują zatem duże dysproporcje pomiędzy opłatami, które są oparte na „historycznych” wartościach
nieruchomości, a opłatami ustalonymi w oparciu o „aktualną” wartość rynkową nieruchomości.
Dostrzegając problem licznych wypowiedzeń dotychczasowych opłat rocznych, Rząd podjął szereg
inicjatyw mających na celu zmianę obecnej sytuacji. W szczególności w dniu 25 marca 2011 r.
z inicjatywy rządowej uchwalona została przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawa o ograniczaniu
barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (druk sejmowy nr 3656, w dniu 20 kwietnia
2011 r. ustawa została podpisana przez Prezydenta RP), która wprowadziła zmiany w UGN w zakresie
częstotliwości dokonywania aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

III. Ocena propozycji zawartych w projekcie ustawy
Obecna konstrukcja art. 73 ust. 3 UGN nie pozwala właściwym organom reagować na zmieniającą się
sytuację finansową użytkowników wieczystych. Wydaje się, że propozycja przyznająca właściwym
organom swobodę udzielania bonifikat od pierwszej opłaty i opłat rocznych bez potrzeby kierowania się
zamkniętym katalogiem przypadków, usunęłaby powyższe ograniczenia, co mogłoby przyczynić się do
bardziej racjonalnego gospodarowania nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste.
Odnosząc się do propozycji zmiany treści art. 77 ust. 1 UGN oraz dodania ust. 3a do art. 77 UGN należy
wskazać, iż propozycje te stanowią rozwinięcie obecnego trybu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu
użytkowania wieczystego. W projekcie zmiany art. 77 ust. 1 UGN przewidziano, iż aktualizacja z urzędu
nie może się odbyć częściej niż raz na trzy lata, a na wniosek użytkownika wieczystego nie częściej niż
raz na rok. Proponowana zmiana według projektodawcy ma na celu z jednej strony wyeliminowanie
konieczności częstego określania wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego i ponoszenia
z tego tytułu kosztów przez właściwe organy, z drugiej zaś użytkownicy wieczyści uzyskają
zabezpieczenie przed nałożeniem na nich zbyt wysokiej opłaty rocznej.
Największe zmiany wydaje się jednak wnosić propozycja dodania nowego ust. 3a do art. 77 UGN,
określającego maksymalną wysokość wzrostu opłaty rocznej. Projektodawca zaproponował

1



wprowadzenie zasady, zgodnie z którą, jeżeli nowa wysokość opłaty rocznej przewyższałaby o 20%
opłatę dotychczasową, pozostałą kwotę podwyżki właściwy organ ma obowiązek przesunąć na kolejne
lata. Kwota podwyżki przesunięta na kolejne lata nie może jednak przekraczać 20% opłaty
dotychczasowej w każdym kolejnym roku. Skutkiem wprowadzenia nowego przepisu będzie ustalenie
sztywnej górnej granicy wzrostu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, co w wielu
przypadkach, zdaniem projektodawcy, powinno przyczynić się do poprawy sytuacji finansowej
użytkowników wieczystych i uchroni ich przed nadmiernym wzrostem opłat rocznych.
Powyższe propozycje budzą obawy w zakresie zgodności z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości
społecznej oraz równości wobec prawa wyrażonymi w art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, zwanej dalej „Konstytucją RP”. Osoba fizyczna bądź prawna będąca użytkownikiem
wieczystym dysponować będzie bowiem większymi uprawnieniami w zakresie aktualizacji opłaty rocznej
niż właściciele nieruchomości tj. jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Tymczasem
umowa będąca podstawą oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste ma charakter stosunku
cywilnoprawnego i w związku z tym oparta jest na zasadzie równości stron.
Nie sposób nie zauważyć również, że proponowana regulacja ingeruje w dochody jednostek samorządu
terytorialnego, a tym samym może być niezgodna z art. 167 w związku z art. 165 Konstytucji RP.
Zgodnie bowiem z linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, wszelkie regulacje, których skutkiem
będzie ograniczenie dochodów jednostek samorządu terytorialnego winny przewidywać rekompensatę
finansową uzupełniającą utracone dochody (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia
2000 r., sygn. akt K 8/98, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r.,

sygn. akt K 9/08).
W uzasadnieniu do omawianego projektu ustawy nie została też określona skala ubytku dochodów
jednostek samorządu terytorialnego, jak i budżetu państwa, z tytułu proponowanych ograniczeń
w zakresie częstotliwości aktualizacji opłat rocznych, ich wysokości oraz sposobu ich wnoszenia. Tym
samym naruszona została norma zawarta w art. 34 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 32 ust. 2 uchwały Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P.
z 2009 r. Nr 5, poz. 47, z późn. zm.). Tymczasem zakres proponowanych zmian jednoznacznie wskazuje,
iż znacznie uszczuplone zostaną dochody jednostek samorządu terytorialnego

i Skarbu Państwa, co niewątpliwie budzi pytanie o zasadność wprowadzania tych zmian.
Oceniając zaproponowane rozwiązanie należy uznać, że jest ono próbą doraźnego przeciwdziałania
niekorzystnemu zjawisku, jakim jest nagły wzrost opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Doceniając
inicjatywę posłów, bardziej właściwym wydaje się jednak wprowadzenie zmian systemowych, które
modyfikując system aktualizacji opłat rocznych i instytucję użytkowania wieczystego, zapewniałyby
zabezpieczenie sytuacji materialnej użytkowników wieczystych przy zachowaniu odpowiedniej ochrony
interesów jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa.
W szczególności rozwiązanie takie powinno iść w kierunku zwiększenia swobody w kształtowaniu
stosunku prawnego między użytkownikiem wieczystym a właścicielem nieruchomości, w tym np.
możliwości samodzielnego określania przez strony umowy zasad aktualizacji opłaty rocznej. Byłoby to
zgodne z ideą równości stron stosunku cywilnoprawnego, jak i z zasadami sprawiedliwości społecznej
oraz równości wobec prawa wyrażonymi w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Ponadto takie rozwiązanie nie
prowadziłoby do nagłej ingerencji w dochody jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym nie
występowałoby zagrożenie naruszenia art. 167 w związku z art. 165 Konstytucji RP.
Dokonując analizy przepisu przejściowego zawartego przez projektodawcę w art. 2 projektu należy
zwrócić uwagę, iż nowe zasady będą miały zastosowanie we wszystkich sprawach aktualizacji opłat
z tytułu użytkowania wieczystego prowadzonych w dniu wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to, że
w sprawach, w których wypowiedzenie dotychczasowej opłaty zostało zakwestionowane, a które znajdują
się w samorządowych kolegiach odwoławczych lub sądach powszechnych, rozstrzygnięcie tych spraw,
pomimo iż właściwe organy poniosły koszty związane z aktualizacją wysokości opłaty rocznej, opierać
się będzie na nowych przepisach, korzystnych dla użytkowników wieczystych. Tymczasem zgodnie
z zasadą ochrony praw nabytych właściwy organ, jako strona umowy o oddanie nieruchomości
w użytkowanie wieczyste, po wejściu w życie nowych regulacji nie powinien znaleźć się w sytuacji
gorszej, aniżeli użytkownik wieczysty.

2



Ze względu na liczbę i często skomplikowany charakter spraw aktualizacyjnych okres vacatio legis
zaproponowany w art. 3 projektu należy uznać za zbyt krótki, by właściwe organy i użytkownicy
wieczyści mogli zaznajomić się z nowymi regulacjami.
W związku z powyższym należy wskazać, iż zarówno przepis przejściowy, jak i okres vacatio legis
poselskiego projektu, przysporzą niewątpliwie dodatkowych problemów utrudniających właściwym
organom gospodarowanie nieruchomościami publicznymi.

IV. Wnioski
Wydaje się, iż propozycja rozszerzenia zakresu stosowania bonifikaty od pierwszej opłaty
i opłat rocznych, może przyczynić się do uelastycznienia zasad gospodarowania nieruchomościami
w odniesieniu do użytkowników wieczystych, jednakże należy wskazać na podnoszone już wątpliwości
dotyczące również i pozostałej części projektu. Zaproponowane zmiany mogą wpłynąć bowiem
negatywnie na sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa poprzez
uszczuplenie ich dochodów. Projektowane przepisy są jedynie doraźnym rozwiązaniem kwestii
skokowych podwyżek opłat rocznych i nie stanowią systemowego rozwiązania powyższego problemu.
Ponadto wątpliwości co do poselskiego projektu budzi również jego możliwa niezgodność z art. 2
w związku z art. 32, czy też z art. 167 w związku z art. 165 Konstytucji RP.

Z powyższych względów projekt ustawy Rząd opiniuje negatywnie.

3