Poselski projekt ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe

Warszawa, 9 marca 2011 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-164 (5)/10






Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskiego
projektu ustawy:
- o kasach oszczędnościowo-budowlanych i
wspieraniu przez państwo oszczędzania
na cele mieszkaniowe (druk nr 3674).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.


(-) Donald Tusk
Stanowisko Rady Ministrów do poselskiego projektu ustawy o kasach
oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na
cele mieszkaniowe (druk nr 3674)


Przedłożony z inicjatywy poselskiej projekt ustawy o kasach oszczędnościowo-
budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe jest w dużej
mierze zbieżny z tekstem ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o kasach oszczędnościowo-
budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe (Dz. U. Nr 85,
poz. 538 oraz z 2001 r. Nr 4, poz. 27). Powyższa ustawa została uchwalona z inicjatywy
poselskiej, ze sprzeciwem ówczesnego rządu. Jednoznacznie negatywna ocena systemu była
konsekwentnie utrzymywana również przez kolejne rządy, powodując w pierwszych latach
brak możliwości rozpoczęcia działalności operacyjnej przez kasy oszczędnościowo-
budowlane (brak rozporządzenia na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r.),
a następnie uchylenie ustawy z dniem 1 stycznia 2002 r., na podstawie ustawy z dnia
21 grudnia 2001 r. o zmianie ustaw: o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, Prawo
energetyczne, o partiach politycznych, o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do
funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach

i zadaniach gmin górniczych, o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem
administracji publicznej, Prawo telekomunikacyjne, o komercjalizacji, restrukturyzacji

i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", o spółdzielniach
mieszkaniowych, o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, Ordynacja wyborcza do
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, o przebudowie
i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w
latach 2001-2006, o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych oraz o utracie mocy ustawy
o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele
mieszkaniowe (Dz. U. Nr 154, poz. 1802) przyjętej w oparciu o jedno z pierwszych
przedłożeń rządu ukonstytuowanego po wyborach parlamentarnych w 2001 roku.

W uzasadnieniu negatywnej oceny systemu kolejne rządy podnosiły szereg wątpliwości
związanych z ustawą:
• system kas oszczędnościowo-budowlanych nie dawał gwarancji wyraźnej poprawy
sytuacji w sektorze mieszkaniowym, wymagałby zaś wydatkowania znacznych
środków publicznych dla jego prawidłowego funkcjonowania;
• w wypadku, gdyby okazało się, że efektywność systemu jest niska, jego wygaszanie
byłoby bardzo trudne ze względu na długie umowne okresy oszczędzania; przesądzało
to o dużym ryzyku związanym z wdrożeniem systemu;
• innym problemem rzutującym na przyszły program działalności kas był brak
odpowiednich ustawowych regulacji, zapewniających kasom oszczędnościowo-
budowlanym warunki bezpiecznego działania; stwarzało to realne ryzyko utraty
płynności finansowej przez kasy, a tym samym nie gwarantowało bezpieczeństwa

1
oszczędzającym (na potrzebę podniesienia bezpieczeństwa kas wskazywał
wielokrotnie Narodowy Bank Polski, postulując poddanie tej działalności
szczególnemu nadzorowi Komisji Nadzoru Bankowego w zakresie płynności systemu,
a także poprawności prowadzonej działalności kredytowej);
• niezależnie od kwestii związanych z bezpieczeństwem oszczędzania proponowany
system rodził poważne zagrożenie wiążące się z rozmiarami skutków finansowych,
które corocznie obciążałyby budżet państwa z tytułu wypłacanych premii dla
oszczędzających; według szacunków Ministerstwa Finansów, sporządzonych jeszcze
w 1999 r., nakłady budżetowe na wypłatę premii rosłyby lawinowo, osiągając po
czterech latach działania kas kwotę ok. 3,4 mld zł (w wariancie zakładającym poziom
oszczędzania przez uczestników systemu w wysokości tylko 75% optymalnej kwoty
wnoszonych oszczędności objętych premią); w latach kolejnych wydatki rosłyby
jeszcze szybciej - przy założeniu, że liczba przystępujących do systemu wynosiłaby
ok. 600 tys. rocznie, zgodnie z przewidywaniami samych kas oszczędnościowo-
budowlanych;
• wątpliwości dotyczące niedostatecznej efektywności systemu i zbyt dużych obciążeń
budżetowych na jeden tylko program zostały potwierdzone przez analizy sporządzone
przez ekspertów The Urban Institute (Douglas B. Diamond i Michael J. Lea) na
zlecenie USAID;
• negatywną ocenę uzasadniał dodatkowo istniejący równolegle system kas
mieszkaniowych.

Z uwagi na zasadniczą zbieżność aktualnej propozycji poselskiej z uchyloną ustawą z dnia
5 czerwca 1997 roku (w odniesieniu do tej ustawy aktualny projekt przewiduje zmianę kilku
parametrów) większość przesłanek negatywnej oceny proponowanego systemu w przeszłości
pozostaje w ocenie rządu nadal aktualna. Proponowane w aktualnym projekcie ustawy
korekty uchylonych w 2001 roku przepisów ustawy, co do zasady polegające na:
1)
długości okresu oszczędzania w kasie budowlanej (proponowane minimum 3 lata),
2)
wysokości premii mieszkaniowej (20% zgromadzonych w danym roku wkładów,
jednak nie więcej niż 3,6 tys. zł), podmiotu przekazującego kasie budowlanej środki
na premie mieszkaniowe (Minister Infrastruktury),
3)
aktualizacji formalnych i redakcyjnych,
nie wpływają na zmianę pod tym względem oceny systemu. W obecnych uwarunkowaniach
budżetowych szczególnie aktualne pozostają zagrożenia bardzo wysokich

i nieprzewidywalnych kosztów budżetowych, które generowałby system, co zostanie jeszcze
szerzej rozwinięte w dalszej części stanowiska.

W kontekście wysokich obciążeń budżetu państwa, jakie wiązałyby się z wprowadzeniem
proponowanych rozwiązań, zmiany stanowiska do propozycji poselskiej nie powoduje
nieaktualność w obecnych realiach ostatniego ze wskazanych powyżej argumentów, jaki
dotyczył braku efektywności rozwiązań w warunkach występowania równoległego systemu
wspierania przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe w formie kas mieszkaniowych.

2
Po wycofaniu możliwości pomniejszania podatku z tytułu oszczędzania w kasie
mieszkaniowej1 program ten praktycznie uległ wygaszeniu, potwierdzając jedną
z charakterystycznych cech zamkniętego systemu długoletniego systematycznego
oszczędzania na cele mieszkaniowe, jakim jest uzależnienie efektów systemu od znaczącego
wsparcia środkami budżetowymi. Na występowanie tych zależności wskazują również
doświadczenia państw, które w okresie transformacji ustrojowej wprowadziły systemy oparte
na proponowanych w polskim projekcie ustawy bezpośrednim systemie wydatków
budżetowych (Czechy, Słowacja, Węgry, Rumunia), gdzie zainteresowanie oszczędzaniem w
kasach zależało od wysokości preferencji budżetowych.


Proponowane rozwiązania w kontekście realizowanej polityki mieszkaniowej

W dniu 30 listopada 2010 r. Rada Ministrów przyjęła dokument pt. „Główne problemy, cele
i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku”.
Dokument ten definiuje podstawowy model polityki mieszkaniowej państwa i określa ramy
dla planowanych działań legislacyjnych w najbliższych latach.

Przyjęty przez rząd dokument oparty jest na podstawowym założeniu, że pomoc państwa
powinna być w trudnych uwarunkowaniach finansów publicznych kierowana w pierwszej
kolejności do grup społeczeństwa, które nie są w stanie samodzielnie zaspokajać swoich
potrzeb mieszkaniowych poprzez zakup lub najem mieszkania na zasadach rynkowych.
Uzupełnieniem działań bezpośrednich (rozumianych jako konkretne instrumenty
finansowania dotyczące segmentowo określonych obszarów budownictwa) mają być zmiany
regulacyjne mające na celu zwiększenie efektywności gospodarowania istniejącym zasobem
publicznym oraz dalszy rozwój komercyjnego rynku najmu.

W ramach tak nakreślonych ram polityki mieszkaniowej państwa nie przewidziano miejsca
dla systemu wsparcia długoletniego oszczędzania na cele mieszkaniowe. Brak systemu
wsparcia długoterminowego oszczędzania w przyjętym dokumencie był spowodowany
negatywną oceną efektywności systemu, w szczególności:
1)
adresowaniem kas oszczędnościowo-budowlanych do osób relatywnie zamożniejszych,
dysponujących dochodami pozwalającymi na aktywne oszczędzanie części środków;

1 Wprowadzony na podstawie ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania
budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.) system wspierał
oszczędzających na mieszkanie w ramach, zawieranej z kasą mieszkaniową, umowy. Osoba fizyczna
zobowiązywała się w niej do systematycznego gromadzenia oszczędności przez czas oznaczony, a bank
prowadzący kasę mieszkaniową - do przechowywania oszczędności i udzielenia po upływie tego czasu
długoterminowego kredytu na cele mieszkaniowe. W ramach limitu „dużej ulgi mieszkaniowej” od 1996 r.
możliwe było pomniejszanie podatku dochodowego od osób fizycznych z tytułu systematycznego gromadzenia
oszczędności na rachunku oszczędnościowo - kredytowym w banku prowadzącym kasę mieszkaniową. Ulga
została zniesiona w 2001 r. Osoby fizyczne, które nabyły prawo do korzystania z ulgi miały możliwość
dokonywania odliczeń dalszych kwot wpłaconych oszczędności wniesionych od dnia 1 stycznia 2002 r. do
upływu terminu systematycznego oszczędzania określonego w umowie o kredyt kontraktowy.

3
2)
wątpliwościami dotyczącymi efektywności systemu w kontekście rozwiązywania
podstawowych problemów polskiego mieszkalnictwa (deficyt mieszkaniowy, brak
wystarczającej liczby mieszkań dostępnych dla osób niezamożnych);
3)
dużymi kosztami utrzymywania systemu dla budżetu państwa oraz koniecznością
angażowania środków publicznych przez wiele lat, przy jednoczesnej konieczności
poszukiwania środków na finansowanie innych realizowanych programów polityki
mieszkaniowej.

Adresowanie systemu kas oszczędnościowo-budowlanych z punktu widzenia grup
docelowych polityki mieszkaniowej państwa

Uzasadnienie projektu ustawy zwraca uwagę na istotną kwestię deficytu mieszkaniowego w
Polsce, rozumianego jako różnica między liczbą zamieszkałych mieszkań a liczbą
gospodarstw domowych. Deficyt ten jest szacowany na ok. 1,5-2,0 mln mieszkań
i powoduje, że wiele gospodarstw domowych nie ma szans na samodzielne mieszkanie, co
wpływa negatywnie również na kwestie demograficzne (zmniejszona dzietność kobiet,
późniejszy okres usamodzielniania się młodych ludzi) i ekonomiczne (ograniczona możliwość
migracji w poszukiwaniu pracy). Rozwiązania tego problemu projektodawca upatruje w
zwiększeniu możliwości finansowania inwestycji mieszkaniowych ze środków
zgromadzonych oszczędności ludności. Oszczędzający w kasach oszczędnościowo-
budowlanych po zgromadzeniu niezbędnego wkładu mogliby uzyskiwać kredyt
mieszkaniowy na sfinansowanie wymienionych w ustawie celów mieszkaniowych. Cele te
zostały w projekcie ustawy określone szeroko, obejmując zarówno nabycie mieszkania, jak
i jego remont lub modernizację, a także spłatę kredytu bankowego zaciągniętego na cele
mieszkaniowe oraz wniesienie przez członka spółdzielni mieszkaniowej wpłat
przeznaczonych na przeniesienie przez spółdzielnię na jego rzecz prawa własności lokalu.

Zgodnie z przedłożonym projektem, system kas oszczędnościowo-budowlanych adresowany
miałby być do osób fizycznych, które uzyskają kredyt na cele mieszkaniowe, pod warunkiem
wcześniejszego oszczędzania (przynajmniej 3 lata) w kasie oszczędnościowo-budowlanej.
Biorąc pod uwagę wysoki koszt finansowania programu ze środków budżetu państwa
(niewątpliwy wpływ wprowadzenia rozwiązań na ograniczenie możliwości finansowania
innych działań wspierających mieszkalnictwo) uzasadnione byłoby przy tym kierowanie
nowego programu do tych gospodarstw domowych, dla których oszczędzanie w ramach
systemu stanowi jedną z niewielu możliwości pozwalających na uzyskanie własnego
mieszkania.

Analiza proponowanych rozwiązań wskazuje jednak, że system jedynie w niewielkim stopniu
spełniałby powyższy warunek. Wdrożenie proponowanych rozwiązań byłoby niewątpliwie
pomocnym narzędziem dla osób planujących remont lub modernizację mieszkania
(inwestycje te wymagają niższych nakładów), atrakcyjną formą inwestowania wolnych

4