Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

Warszawa, 27 stycznia 2011 r.

SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA–140 –158(4)/10



Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskiego
projektu ustawy:

-
o zmianie ustawy o dodatkach
mieszkaniowych oraz ustawy o
dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (druk nr 3611).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.



(-) Donald Tusk

Stanowisko Rady Ministrów
wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz
ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk sejmowy nr 3611)

Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz
ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewiduje zmiany dwóch
ustaw:
- ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, z
późn. zm.), oraz
- ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U.
z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.).
Nowelizacja pierwszej z wymienionych ustaw zakłada zmianę definicji dochodu oraz
powiększenie katalogu wydatków ponoszonych na utrzymanie mieszkania.
Przy ustalaniu średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa
domowego ubiegającego się o dodatek mieszkaniowy w obecnym stanie prawnym wliczany
jest dodatek pielęgnacyjny. Projekt poselski zakłada wyłączenie tego składnika z dochodu.
Stanowisko Rady Ministrów w tej kwestii jest negatywne.
Należy podkreślić, że dodatek pielęgnacyjny, przyznawany na podstawie ustawy z
dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.
U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z późn. zm.) od początku istnienia systemu dodatków
mieszkaniowych, to znaczy od czternastu lat, jest zaliczany do dochodu, stanowiącego
podstawę wyliczania dodatku mieszkaniowego.
Należy zwrócić uwagę na cel ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jakim jest pomoc
w ponoszeniu opłat z tytułu wydatków mieszkaniowych. Dlatego zmiany w systemie
dodatków mieszkaniowych mogą zmierzać do ograniczania wydatków mieszkaniowych
ponoszonych przez gospodarstwa domowe, pod warunkiem jednak, że nie doprowadzi to do
zmniejszenia nakładów na utrzymanie lokali. Uwzględniając fakt, że gminy nie dysponują
elastycznym budżetem na politykę mieszkaniową, proponowana zmiana może doprowadzić
do takiego niepożądanego skutku.
Jednocześnie należy dodać, że zaliczenie dodatku pielęgnacyjnego do dochodu nie
powoduje wydania decyzji o nie przyznaniu dodatku mieszkaniowego lub w znacznym
stopniu go nie zaniża. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych,
jeżeli dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w
ustawie, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości obliczonego dodatku mieszkaniowego,
to należny dodatek obniża się o kwotę tej nadwyżki.
Nie bez znaczenia jest też fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca
2004 r. sygn. akt K 16/03 po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2004 r. wniosku Rzecznika Praw
Obywatelskich w sprawie zgodności zapisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych,
który określa definicję dochodu z art. 2 i art. 32 Konstytucji, uznał go za zgodny z
Konstytucją Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wniosku kwestionował właśnie
wliczanie do dochodu dodatku pielęgnacyjnego.
Zaproponowana w omawianym projekcie zmiana art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy o
dodatkach mieszkaniowych, polegająca na rozszerzeniu katalogu wydatków przyjmowanych
dla celów obliczania dodatku mieszkaniowego – budzi poważne wątpliwości. Zwiększenia
katalogu wydatków o wydatki ponoszone z tytułu opłat za gaz przewodowy i bezprzewodowy

2
oraz energię elektryczną z reguły nie ma związku z utrzymaniem lokalu mieszkalnego w
prawidłowym stanie. Wydatki ponoszone na ten cel mają charakter wydatków bytowych, lecz
nie mieszkaniowych w ścisłym tego słowa znaczeniu. Należy zauważyć, że rozszerzenie
omawianego katalogu oznaczałoby, iż obecnie obowiązujący sposób obliczania dodatku
mieszkaniowego uległby zniekształceniu. Do podstawy obliczenia omawianego świadczenia
włączone zostałyby np. koszty zużycia energii elektrycznej i gazu przewodowego
przeznaczonych również na inne cele, aniżeli na podstawowe cele bytowe gospodarstwa
domowego (np. oświetlenie mieszkania, zużycie gazu do przygotowania posiłków). Ze
środków publicznych finansowane byłyby np. koszty zużycia energii elektrycznej na
prowadzenie w lokalu działalności gospodarczej, dogrzewanie mieszkań urządzeniami
elektrycznymi, oświetlenie posesji i pomieszczeń gospodarczych w domach jednorodzinnych,
jak również koszty ogrzewania domów jednorodzinnych gazem przewodowym. Podstawą do
wyliczenia kosztów zużycia tych mediów byłyby bowiem rachunki za ich dostawę do lokalu
(domu jednorodzinnego). Podobna sytuacja wystąpiłaby w przypadku lokali nie
wyposażonych w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w
instalację ciepłej wody i gazu przewodowego. Osoby zajmujące takie lokale otrzymują
obecnie ryczałt na zakup opału, będący częścią dodatku mieszkaniowego. W przypadku, gdy
osoba ta do celów ogrzania mieszkania, podgrzania wody i przygotowania posiłków używa
energii elektrycznej, dwukrotnie zostałaby jej zrekompensowana część wydatków z tytułu tej
energii, tj. w postaci ryczałtu za brak w lokalu instalacji centralnego ogrzewania i centralnej
ciepłej wody oraz zrekompensowania dodatkiem mieszkaniowym kosztów zużycia energii
elektrycznej na ogrzanie mieszkania na podstawie przedłożonego rachunku. Dodatek
mieszkaniowy zmieniłby w ten sposób swoje przeznaczenie. Poza tym od 2004 r. dodatki
mieszkaniowe w całości finansują gminy z dochodów własnych, które zostały zwiększone
poprzez podwyższenie udziałów gmin we wpływach w podatkach PIT i CIT. Projekt
przewiduje zatem nowe wydatki dla gmin, nie dając gwarancji finansowej ich realizacji w
nowych warunkach.
Ponadto przedstawiony projekt nie spełnia wymogów określonych w art. 34 ust. 2 pkt.
5 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47) ponieważ nie wskazuje źródła
finansowania proponowanej zmiany. Z uzasadnienia projektu wynika fakultatywność dotacji
celowej dla gmin na dofinansowanie wypłaty dodatków mieszkaniowych. Ponadto należy
zaznaczyć, że zgodnie z art. 36 ust. 6 Regulaminu Sejmu rozpatrywanie ustaw, których
przyjęcie może powodować zmiany w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego, obejmuje
zasięganie opinii organizacji samorządowych, tworzących stronę samorządową Komisji
Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Przepisy dotyczące katalogu wydatków zaliczanych do obliczania dodatków mieszkaniowych
były również przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. U 14/02, uznał, iż wyłączenie
wydatków z tytułu opłat za gaz przewodowy i energię elektryczną dostarczaną do lokalu z
wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego jest zgodne z
Konstytucją.
Proponowane rozwiązanie polegające na włączeniu opłat za gaz oraz energię
elektryczną do katalogu wydatków przyjmowanych dla celów obliczania dodatku
mieszkaniowego pokrywa się z rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy-Prawo
energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw wprowadzającym regulacje mające na
celu ochronę odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej.
Odbiorcą wrażliwym będzie odbiorca energii elektrycznej w gospodarstwie domowym
uprawnionym do otrzymywania zasiłku stałego lub okresowego na podstawie ustawy z dnia

3
12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.),
posiadający zawartą umowę sprzedaży energii elektrycznej z przedsiębiorstwem
energetycznym oraz zamieszkujący w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Projekt
ustawy zakłada, że odbiorca wrażliwy będzie otrzymywał rachunek za energię elektryczną
pomniejszony o kwotę ryczałtu. Wysokość ryczałtu będzie ustalana w oparciu o próg zużycia
energii elektrycznej, zależny od liczby osób w gospodarstwie domowym.
Mając powyższe na uwadze, należy negatywnie zaopiniować obie proponowane
zmiany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych.
W przepisie art. 2 projektodawcy zaproponowali nowelizację ustawy z dnia 13
listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80,
poz. 526, z późn. zm.) przewidującą możliwość udzielania z budżetu państwa gminom dotacji
celowych na dofinansowanie zadań własnych „związanych z wypłatą dodatków
mieszkaniowych". Należy zwrócić uwagę, że od dnia 1stycznia 2004 r., tj. od daty wejścia w
życie ww. ustawy, nastąpiła zmiana systemu finansowania jednostek samorządu
terytorialnego, w wyniku której zadanie własne gmin polegające na wypłacie dodatków
mieszkaniowych jest w całości finansowane z dochodów własnych gmin. W ramach zmian
wprowadzonych ww. ustawą dotychczasowe dotacje celowe na dofinansowanie zadań
własnych zostały zastąpione zwiększonymi dochodami własnymi. W tym celu jednostki
samorządu terytorialnego, w tym gminy, otrzymały zwiększone udziały w podatkach
dochodowych: od osób fizycznych (PIT) i od osób prawnych (CIT).
Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 21a ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego z kwoty części równoważącej subwencji ogólnej, o której mowa w
art. 21 ust. l, wydziela się kwoty w wysokości:
- 50% - rozdzielanej, w sposób określony w ust. 2, między gminy o statusie miasta, zwane
dalej „gminami miejskimi", w których wydatki na dodatki mieszkaniowe, wykonane w roku
poprzedzającym rok bazowy, w przeliczeniu na jednego mieszkańca gminy, były wyższe od
80% średnich wydatków na dodatki mieszkaniowe wszystkich gmin miejskich, wykonanych
w roku poprzedzającym rok bazowy, w przeliczeniu na jednego mieszkańca tych gmin
(wykonanie za 2009 r. 221 178 459 zł);
- 25% - rozdzielanej, w sposób określony w ust. 3, między gminy, na terenie których znajdują
się wyłącznie wsie, zwane dalej „gminami wiejskimi" i gminy, na terenie których jedna z
miejscowości posiada status miasta, zwane dalej „gminami miejsko-wiejskimi”, w których
wydatki na dodatki mieszkaniowe, wykonane w roku poprzedzającym rok bazowy, w
przeliczeniu na jednego mieszkańca gminy, były wyższe od 90% średnich wydatków na
dodatki mieszkaniowe wszystkich gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, wykonanych w roku
poprzedzającym rok bazowy, w przeliczeniu na jednego mieszkańca tych gmin (wykonanie za
2009 r. 133 180 800 zł).
Według danych za lata 2007 – 2009, wydatki na dodatki mieszkaniowe gmin i miast
na prawach powiatu (w części gminnej) wykazały tendencję malejącą, przy równoczesnym
wzroście wielkości dochodów własnych gmin i miast na prawach powiatu (w części gminnej),
w tym wysokość dochodów z tytułu udziałów we wpływach z PIT i CIT poza rokiem 2009, w
którym nastąpił pewien spadek dochodów własnych, także z tytułu udziału w wymienionych
podatkach dochodowych. Dokładne dane w tym zakresie zawiera załącznik. Zmiana
zaproponowana w art. 2 projektu poselskiego stanowi dodatkowe (poza zwiększaniem
dochodów własnych i subwencji) dofinansowanie zadania własnego. Zadania własne powinny
być finansowane z dochodów własnych uzupełnionych subwencją z budżetu państwa.
Przedstawiona zmiana powoduje zwiększenie wydatków z budżetu państwa. Mając powyższe
na uwadze, należy ocenić negatywnie proponowaną zmianę.

4
Identyczny projekt zawierający takie same propozycje jak też uzasadnienie (druk
sejmowy nr 1741) był wniesiony do Sejmu 8 stycznia 2009 r., który po I czytaniu w
Komisjach na posiedzeniu w dniu 8 kwietnia br., w wyniku głosowania w całości ten projekt
odrzucił.
W związku z powyższym Rada Ministrów negatywnie opiniuje projekt ustawy o
zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego.