Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty i ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw

Wymóg ten powodowałby także ograniczenie kompetencji jednostek samorządu
terytorialnego (organów prowadzących szkoły) w zakresie decydowania o wydatkach
ponoszonych na doposażenie szkół i placówek.

Proponowane zmiany nie wpisują się w politykę państwa, która zakłada odejście od
centralnego określania potrzeb i rozwiązywania problemów lokalnych na szczeblu
centralnym.

Rząd negatywnie opiniuje proponowane zmiany.

9. Dot. art. 1 pkt 9
Nieuzasadniona jest propozycja wprowadzenia w art. 79 ust. 4 ustawy o systemie oświaty
przepisu oznaczającego w praktyce konieczność zagwarantowania środków finansowych na
prowadzenie przedszkoli, szkół i placówek publicznych, w tym na wynagrodzenia
zatrudnionych tam pracowników, w budżecie państwa wyłącznie w części oświatowej
subwencji ogólnej. Na wysokość wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu
terytorialnego na realizację zadań oświatowych, duży wpływ mają same jednostki (np. na
wysokość stawek dodatków do wynagrodzenia nauczycieli). W obecnie obowiązującym
stanie prawnym nie ma przepisu, z którego wynikałoby, iż budżet państwa gwarantuje
w ramach części oświatowej subwencji ogólnej środki na pokrycie wszystkich wydatków
na realizację zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 5a ust. 3
ustawy o systemie oświaty środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których
mowa w ust. 2 tego artykułu, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół
i placówek, zagwarantowane są w całości w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. –
Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, z późn. zm.) środki niezbędne na średnie
wynagrodzenia nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3, wraz z pochodnymi
od wynagrodzeń, środki na odpis, o którym mowa w art. 53 ust. 1, oraz środki
na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa
metodycznego, o których mowa w art. 70a ust. 1, zagwarantowane są przez państwo również
w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Z przytoczonych przepisów prawa nie wynika, aby w przypadku finansowania zadań
własnych samorządu o charakterze obligatoryjnym na ustawodawcy ciążył obowiązek
zapewnienia w części oświatowej subwencji ogólnej środków w pełni pokrywających
wydatki. Zasadą jest bowiem wykonywanie zadań własnych w oparciu o dochody jednostki
samorządu terytorialnego. Część oświatowa subwencji ogólnej, stanowiąca pomoc państwa,
nie jest dotacją, lecz formą uzupełniania dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Ponadto należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego - o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje
organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Objęcie przedszkoli finansowaniem
z subwencji ogólnej oznaczałoby konieczność równoczesnego zmniejszenia dochodów
własnych gmin. Kształtując bowiem strukturę dochodów własnych gmin uwzględniono
równocześnie wydatki jakie gmina musi ponosić na realizację zadań własnych.

W obecnym stanie prawnym, edukacja sześciolatków realizujących obowiązek rocznego
przygotowania przedszkolnego jest finansowana ze środków własnych gminy, tak jak cała
edukacja przedszkolna. W związku z procesem obniżenia wieku obowiązku szkolnego dzieci,
edukacja sześciolatków w I klasie szkoły podstawowej uwzględniana jest przy podziale części
oświatowej subwencji ogólnej. Dzięki takiemu rozwiązaniu gminy, jako organy prowadzące,

10
uzyskają w ramach dochodów własnych wolne środki angażowane dotychczas w edukację
dzieci sześcioletnich, które będą mogły wykorzystać na tworzenie nowych miejsc
w przedszkolach dla dzieci w wieku 3-5 lat.

Rząd negatywnie opiniuje proponowaną zmianę.

10. Dot. art. 2 pkt 1 oraz pkt 2 (w części odnoszącej się do art. 10, 12 13, 15, 16 i 22)
Ustawa o systemie oświaty zapewniła od 1 września 2009 r. wszystkim pięciolatkom prawo
do rocznego przygotowania przedszkolnego, które od 1 września 2011 r. zostanie
przekształcone w obowiązek, korzystny dla wyrównywania szans edukacyjnych dzieci
z różnych środowisk. Obecnie pięciolatki mają możliwość realizowania przygotowania
przedszkolnego w trzech formach tj. w przedszkolach, w oddziałach przedszkolnych
w szkole podstawowej oraz w innych formach wychowania przedszkolnego.

Podobne rozwiązanie dotyczy dzieci sześcioletnich, które obecnie mają prawo
do rozpoczynania spełniania obowiązku szkolnego i dla których 1 września 2012 r. prawo
to zostanie przekształcone w obowiązek. Dotychczas w klasie pierwszej szkoły podstawowej
naukę podejmowały obowiązkowo siedmiolatki oraz na wniosek rodziców - niektóre
sześciolatki (art. 16 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Od 1 września 2012 r. w klasie I
szkoły podstawowej naukę będą podejmowały obowiązkowo sześciolatki oraz (zgodnie
z nowym brzmieniem art. 16 ust. 1) – niektóre pięciolatki.

Z napływających informacji wynika, iż wszystkim dzieciom, które korzystają z powyższych
praw, gminy zapewniły miejsca odpowiednio w przedszkolach, w oddziałach przedszkolnych
w szkołach podstawowych, innych formach wychowania przedszkolnego oraz (w przypadku
sześciolatków rozpoczynających spełnianie obowiązku szkolnego) w klasach pierwszych
szkół podstawowych.

Zatem zapoczątkowane zmiany systemowe, w tym uzupełnienie sieci przedszkoli o inne
formy wychowania przedszkolnego oraz proces obniżenia wieku obowiązku szkolnego
i upowszechnianie wychowania przedszkolnego, dają realną szansę na zapewnienie dzieciom
dobrego startu w szkole.

Proponowane w projekcie poselskim uchylenie przepisów art. 1 pkt. 15, 16 lit a i b, pkt 19
i 21 lit. a oraz art. 10, 12, 13, 15, 16 i 22 ww. ustawy z dnia 19 marca 2009 r.
spowodowałoby wstrzymanie toczącego się już procesu, a to z kolei uzasadniony niepokój
społeczny i obawę o przyszłość edukacji w Polsce.

Zdaniem Rządu należy kontynuować realizowaną od 1 września 2009 r. reformę systemu
edukacji. Rząd negatywnie opiniuje proponowane zmiany.

11. Dot. uzasadnienia
Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samorząd terytorialny
uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną
część zadań publicznych samorząd terytorialny wykonuje w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność. Do istoty samorządu terytorialnego należy zasada samodzielności
wykonywania zadań publicznych. Zasada ta została wyrażona w art. 165 ust. 2 Konstytucji.
Przepis ten ustanawia jednocześnie gwarancje ochrony tej zasady, poddając samodzielność
jednostek samorządu terytorialnego pod ochronę sądową. Jednym z istotnych elementów
samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest samodzielność finansowa, tzn. prawo

11
samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej - pobierania dochodów określonych
w ustawach (władztwo dochodowe) oraz dysponowania nimi - w granicach określonych przez
ustawy - dla realizacji prawnie określonych zadań (władztwo wydatkowe). Samodzielność
jednostek samorządu terytorialnego wymaga zapewnienia im dochodów umożliwiających
realizację zadań publicznych przypisanych tym jednostkom. Odpowiednie gwarancje w tym
zakresie zostały ustanowione w art. 167 Konstytucji RP.

W myśl art. 167 ust. 2 Konstytucji RP dochodami jednostek samorządu terytorialnego są:
1) dochody własne;
2) subwencje ogólne;
3) dotacje celowe z budżetu państwa.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539, z późn. zm.) dochodami własnymi jednostek
samorządu terytorialnego są m.in. udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób
fizycznych (PIT) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT).

W ramach subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego wyodrębnia się część
oświatową. Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wielkość
części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego
ustala corocznie ustawa budżetowa (art. 27). Kwotę przeznaczoną na część oświatową
subwencji ogólnej dla wszystkich gmin, powiatów i województw samorządowych ustala się
w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta
w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu
zmiany realizowanych zadań oświatowych (art. 28 ust. 1).

W myśl art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zadania
związane prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych (łącznie z oddziałami przedszkolnymi
w szkołach podstawowych), oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach

z oddziałami integracyjnymi, innych form wychowania przedszkolnego nie są uwzględniane
przy podziale części oświatowej subwencji ogólnej. Zadania te są finansowane z dochodów
własnych gmin, w tym głównie z udziałów gmin we wpływach z podatku dochodowego od
osób fizycznych (PIT) i podatku dochodowego od osób prawnych (CIT).

Prowadzenie przedszkoli od 1991 r. jest zadaniem własnym gmin. Wraz z przekazaniem
gminom przedszkoli zostały odpowiednio zwiększone dochody gmin. Środki na prowadzenie
przedszkoli ogólnodostępnych zostały zapewnione gminom w ich dochodach własnych.
Ewentualna zmiana sposobu finansowania przeszkoli musiałaby wiązać się z jednoczesnym
zmniejszeniem udziałów gmin we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych
(PIT) i podatku dochodowego od osób prawnych (CIT) oraz stosownym zwiększeniem kwoty
części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Z analizy
sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za rok 2008 wynika,
że w roku ubiegłym jednostki samorządu terytorialnego poniosły wydatki bieżące związane
z prowadzeniem przedszkoli w łącznej wysokości 5 185 820 tys. zł, z tego:
- w rozdz. 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych” – 580 272 tys. zł,
- w rozdz. 80104 „Przedszkola” – 4 605 548 tys. zł.

W roku 2008 wydatki bieżące przypadające na wychowanka korzystającego z edukacji
przedszkolnej wyniosły średnio w kraju 5
899
zł (5 185 820 tys. zł na 879
073
wychowanków). Szacuje się, że w roku 2009 wydatki bieżące przypadające na 1 wychowanka

12
objętego wychowaniem przedszkolnym wyniosą ok. 6 312 zł (5 899 zł x 107%), a w 2010 r.
ok. 6 628 zł (6 312 zł x 105%)

Zmiana polegająca na zastąpieniu finansowania zadań w zakresie przedszkoli z najbardziej
elastycznego źródła dochodów samorządów terytorialnych, jakimi są dochody własne,
finansowaniem z części oświatowej subwencji ogólnej nie jest celowa. Obecnie zadania
związane z prowadzeniem przedszkoli są finansowane z dochodów własnych gromadzonych
w jednostkach samorządu terytorialnego. Zwiększenie środków odprowadzanych do budżetu
państwa i rozdzielanych w postaci subwencji oświatowej nie wydaje się dobrym
rozwiązaniem. Zmiana sposobu redystrybucji dochodów budżetowych (zwiększenie
subwencji oświatowej kosztem zmniejszenia dochodów własnych) nie przyczyni się do
upowszechnienia edukacji przedszkolnej.

W związku z powyższym, kwotę 4 mld zł wskazaną w uzasadnieniu do projektu ustawy jako
niezbędną dla jego realizacji uznać należy za niedoszacowaną. Rozwiązanie polegające na
objęciu od 2010 r. przedszkoli ogólnodostępnych finansowaniem w ramach części oświatowej
subwencji ogólnej spowodowałoby, że na ten cel należałoby zaplanować w skali roku kwotę:

−
ok. 9,4 mld zł, przy założeniu, że wszystkie dzieci w wieku 3 – 5 lat skorzystałyby
z prawa do wychowania przedszkolnego
(1 411 tys. uczniów w wieku 3 – 6 lat x 6 628 zł = 9 352 108 tys. zł).

−
ok. 6,5 mld zł, przy założeniu, że ok. 60% dzieci w wieku 3 – 5 lat skorzystałoby
z prawa do wychowania przedszkolnego
(975 tys. uczniów w wieku 3 – 6 lat x 6 628 zł = 6 462 300 tys. zł).

W kwotach tych nie uwzględniono ewentualnych kosztów przystosowania i wyposażenia
pomieszczeń do nauki, ani opieki świetlicowej.





13