Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami

5
wprowadzanie do projektowanego przepisu elementu związanego z eksploatacją tych
urządzeń. Ponadto wydaje się, że konstrukcja art. 124b powinna zostać oparta na
obowiązującym art. 124, tj. decyzja powinna ograniczać sposób korzystania z nieruchomości
przez udzielenie zezwolenia na określone prace, co oznacza, że przez przedmiot
(nieruchomość) określany jest tak naprawdę krąg podmiotów (stron postępowania).
Dodatkowo przesłanka wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w
celu dojazdu do przewodów lub urządzeń powinna zostać ograniczona, tj. dopuszczalna
jedynie w przypadku braku odpowiedniego dostępu do przewodów lub urządzeń. W
zaproponowanym kształcie przepisu wnioskodawca będzie mógł wybrać dowolną drogę
dojazdu. Zatem projekt w powyższym zakresie winien zostać odpowiednio poprawiony.
Ponadto należy zauważyć, że prawo powinno stwarzać zachętę do trwałego
uregulowania stanu prawnego istniejących linii przesyłowych przy wykorzystaniu
instrumentów cywilnoprawnych tj. służebność przesyłu. Przyjęcie w całości (bez korekty)
proponowanej w art. 124b regulacji mogłoby zakwestionować celowość istnienia przepisów o
służebności przesyłu, a zwłaszcza regulacji zawartej w art. 3052 Kodeksu cywilnego,
przyznającej prawo żądania ustanowienia służebności w drodze orzeczenia sądowego. Należy
zauważyć, że obecnie jeżeli zachodzi potrzeba wejścia na cudzą nieruchomość w celu
dokonania niezbędnych napraw lub konserwacji urządzeń przesyłowych, przedsiębiorca,
który zamierza wystąpić z żądaniem ustanowienia służebności przesyłu, może żądać
udzielenia przez sąd zabezpieczenia (art. 730 i nast. Kodeksu postępowania cywilnego).
Wniosek o udzielenie zabezpieczenia może być złożony jeszcze przed wszczęciem
postępowania o ustanowienie służebności. Zgodnie bowiem z art. 737 Kodeksu postępowania
cywilnego wniosek o udzielenie zabezpieczenia podlega rozpoznaniu bezzwłocznie, nie
później niż w terminie tygodnia od dnia jego wpływu do sądu. Samo zabezpieczenie może
polegać np. na zobowiązaniu właściciela nieruchomości do umożliwienia wnioskodawcy
wstępu na grunt w celu dokonania niezbędnych napraw urządzeń przesyłowych. Tak więc, w
ramach dalszych prac legislacyjnych nad projektem, należałoby rozważyć celowość
wprowadzenia „szerokiej” regulacji proponowanej w art. 124b. W ocenie Rządu stosowanie
przepisu powinno ograniczyć się do przypadków niecierpiących zwłoki, np. wynikających ze
stanu technicznego urządzeń, zatem w tym zakresie projekt wymaga stosownej korekty.
Propozycja zmiany art. 126 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami ma na celu
eliminowanie sytuacji, w których starosta zwleka ze wszczęciem postępowania w sprawie
wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w celu zapobieżenia szkodom
powodowanym przez zdarzenia określane jako siła wyższa. Dodatkowo projektodawca
zakłada, że decyzje te ze względu na specyfikę zjawisk, które mogą wywoływać znaczne
szkody, będą wydawane w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Projekt w tym
zakresie uzupełnia wyżej wspomnianą inicjatywę rządową zawartą w druku 1891.
W zakresie przepisów o odszkodowaniach, projekt przewiduje rozszerzenie treści art.
128 i art. 134. Zgodnie z propozycją zawartą w art. 128 ust. 5, odszkodowanie winno
zapewnić możliwość odtworzenia wywłaszczonych nieruchomości lub innych praw
rzeczowych oraz możliwość realizacji dotychczasowego sposobu użytkowania. Natomiast
według propozycji zawartej w art. 128 ust. 6, w przypadku poniesienia szkody polegającej na
utracie korzyści z nieruchomości odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą
wartości utraconych korzyści (o ile wywłaszczony poniósł taką szkodę), nie więcej jednak niż
o 10% wartości wywłaszczanej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia
odszkodowania (jak wynika z art. 134 ust. 5). Jednocześnie wysokość utraconych korzyści
będzie można ustalić za okres do 3 lat od dnia pozbawienia prawa do nieruchomości albo
ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a w przypadku zajęcia nieruchomości na
podstawie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, od dnia faktycznego zajęcia
nieruchomości. W związku z powyższymi rozwiązaniami, projektodawca proponuje
skreślenie w art. 134 przepisów ust. 3 i 4. Należy zauważyć, że proponowane do uchylenia

6
przepisy zezwalające na określanie wartości rynkowej nieruchomości według alternatywnego
sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, nie znajdują precedensu w
systemach odszkodowawczych innych krajów europejskich. Natomiast w większości krajów
wysokość odszkodowania uwzględnia również utracone korzyści.
Biorąc pod uwagę zaproponowane rozwiązania należy zauważyć, że konstytucyjnym
wyznacznikiem wysokości odszkodowania za odbieranie praw do nieruchomości, jest słuszne
odszkodowanie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny3) wielokrotnie
podkreślał, że słuszność odszkodowania zagwarantowana w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP,
wymaga odpowiedniego wyważenia przez ustawodawcę zarówno interesów osób
pozbawianych prawa do nieruchomości jak i interesu publicznego. Podkreślić należy, że
ochrona interesu publicznego, w przypadku postępowań wywłaszczeniowych, winna być
mierzona poprzez możliwości budżetu Państwa oraz budżetów jednostek samorządu
terytorialnego. Tym samym należy uznać za dopuszczalną możliwość „miarkowania”4)
kompensacji stosowanie do realnych możliwości majątkowych państwa podyktowanych
potrzebami jego bezpieczeństwa, interesem publicznym i (bądź) ochroną innych wartości
konstytucyjnych. Projektodawcy formułując przepisy, których wejście w życie przyczyni się
do zwiększenia wysokości dotychczas wypłacanych odszkodowań, nie wykazali tego faktu w
prognozie dotyczącej skutków finansowych uchwalenia przedmiotowej nowelizacji. Brak
prognozy w zakresie przewidywanych skutków finansowych wprowadzenia proponowanych
zamian, uniemożliwia przygotowanie odpowiednich środków w budżecie państwa oraz
budżetach jednostek samorządu terytorialnego do wypłaty odszkodowań z tytułu
wywłaszczeń nieruchomości.
W ocenie Rządu zaproponowane rozwiązania mogą pociągać za sobą niemożliwe do
udźwignięcia skutki finansowe dla budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu
terytorialnego. Przyjęcie proponowanych rozwiązań odszkodowawczych mogłoby
doprowadzić do braku zdolności państwa do wywiązywania się z jego podstawowych
powinności. Zatem w tym zakresie Rząd negatywnie ocenia proponowane rozwiązania.
Jednocześnie w ocenie Rządu, przy formułowaniu nowych zasad ustalania i wypłaty
odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, należałoby rozważyć, czy łagodzenia
skutków wywłaszczeń, np. w obszarze działalności rolniczej, nie można by realizować w
ramach scaleń gruntów5). Wydzielenie bowiem ekwiwalentnej nieruchomości w innym
miejscu jako nieruchomości zamiennej w ramach scalenia gruntów np. wokółautostradowego,
przy jednoczesnej poprawie warunków gospodarowania nieruchomością (poprawie rozłogu),
powinno w pełni zrekompensować ewentualne utracone korzyści.
Projektodawcy poprzez zmianę przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami proponują aby, przy ustaleniu odszkodowania w drodze odrębnej decyzji,
wysokość odszkodowania ustalana była w oparciu o przeznaczenie nieruchomości z dnia
wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Jeżeli przy wywłaszczeniu nieruchomości
wysokość odszkodowania ustalana jest na podstawie stanu i przeznaczenia nieruchomości
z dnia wywłaszczenia, to zastrzeżenia budzi, dlaczego w przypadku ustalania odszkodowania
w odrębnej decyzji, kwestia wpływu przeznaczenia nieruchomości na wartość utraconego
prawa nie jest powiązana z dniem, kiedy nastąpiła utrata tego prawa. Skoro odszkodowanie
służyć ma wyrównaniu uszczerbku w majątku wywłaszczonego to oczywiste jest, że winno
ono odpowiadać wartości tej nieruchomości oszacowanej przy uwzględnieniu stanu
i przeznaczenia nieruchomości z dnia pozbawienia praw. Projektodawcy powinni zatem

3) Wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/2002, z dnia 15 grudnia 2004 r.,
sygn. akt K 2/04.
4) poniesione szkody rzeczywiste albo utracone korzyści, wynikające z wywłaszczenia nieruchomości mogą być
dochodzone przed sądami powszechnymi.
5) dokonywanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

7
odpowiednio skorygować zapis art. 130 ust. 1, w taki sposób, aby przy wydawaniu odrębnej
decyzji o odszkodowaniu przeznaczenie nieruchomości przyjmować z daty pozbawienia praw
do nieruchomości, jak ma to miejsce przy orzekaniu o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w
jednej decyzji wywłaszczeniowej.

W treści art. 132 poprzez dodanie ust. 1b i 1c projektodawca zamierza wprowadzić do
przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości instytucję tzw. „bezpiecznej
zaliczki”. Bezpieczna zaliczka w wysokości 70% odszkodowania, będzie wypłacana na
wniosek osoby wywłaszczanej, w sytuacji gdy następuje niezwłoczne zajęcie nieruchomości
przed pozbawieniem prawa do nieruchomości, a tym samym przed ostatecznym
rozstrzygnięciem o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia. Należy zauważyć, na co
wskazuje w uzasadnieniu również projektodawca, że bezpieczna zaliczka ma minimalizować
niekorzystne dla każdego właściciela wywłaszczanej nieruchomości skutki ingerencji w
konstytucyjnie chronione prawo własności. Ponadto słusznie projektodawca przewiduje zwrot
zwaloryzowanej zaliczki w sytuacji uchylenia decyzji o wywłaszczeniu i stwierdzenia
nieważności decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, z zastrzeżeniem sytuacji, o
których mowa w proponowanym art. 122 ust. 4, tj. w sytuacjach gdy cel publiczny został już
zrealizowany, a właścicielowi przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości.
W ocenie Rządu projekt jednak nie do końca trafnie określa zasady ewentualnego
zwrotu zaliczki oraz przyjmuje zbyt krótki termin na wypłatę zaliczki. Należy bowiem
zauważyć, że zwrot następować by miał tylko i wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia
dwóch warunków: uchylenia decyzji wywłaszczeniowej i stwierdzenia nieważności decyzji o
niezwłocznym zajęciu. Nie obejmuje to więc np. stwierdzenia nieważności decyzji
wywłaszczeniowej i utrzymania w mocy decyzji o niezwłocznym zajęciu, uchylenia decyzji o
wywłaszczeniu zawierającej zezwolenie na niezwłoczne zajęcie itd. W przypadku takiej
konstrukcji zasad zwrotu w każdej innej sytuacji brak byłoby podstaw do zwrotu tej zaliczki,
a nadal dochodziłoby do konieczności ustalenia, przyznania i wypłaty odszkodowania.
Dodatkowo należy podnieść, że nawet w przypadku braku konieczności zwrotu zaliczki z
uwagi na przysługiwanie roszczenia o nabycie nieruchomości, na której zrealizowano cel
wywłaszczenia na podstawie niezwłocznego zajęcia, dopuszczalne jest przyjęcie, że umowa
(wyrok sądu) nie musi uwzględniać kwoty zaliczki. Zaliczka przyznawana jest na poczet
odszkodowania, natomiast w umowie (albo wyroku sądowym zobowiązującym do złożenia
oświadczenia woli w zakresie nabycia nieruchomości) ustalana jest cena nabycia. Dodatkowo
proponowane przepisy powinny jednoznacznie wskazywać podmiot zobowiązany do wypłaty
„bezpiecznej zaliczki”. Natomiast w zakresie zaproponowanego 14 dniowego terminu na
wypłatę bezpiecznej zaliczki, należy zauważyć, że wdrożenie tej zmiany może spowodować
istotne trudności w realizacji tego zadania przez starostów wypłacających zaliczkę w ramach
wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. Obecnie na wypłatę odszkodowań za
wywłaszczone nieruchomości powiatom przyznawane są – poza kwotami wynikającymi z
podziału dotacji zaplanowanych w budżetach właściwych wojewodów – dotacje celowe na
zadania z zakresu administracji rządowej z budżetu państwa z zaplanowanej w ustawie
budżetowej rezerwy na zobowiązania wymagalne Skarbu Państwa. W tym przypadku
wyznaczony na wypłatę zaliczki 14 dniowy termin od dnia złożenia wniosku przez osobę
wywłaszczoną może okazać się zbyt krótki na uzyskanie przez powiat z budżetu państwa
koniecznego zwiększenia dotacji na ten cel. W szczególności problem ten będzie występował
w ostatnich miesiącach roku budżetowego. Dążąc do stworzenia starostom, reprezentującym
Skarb Państwa, realnych warunków dla pozyskiwania środków na realizację zobowiązań
odszkodowawczych, bezpiecznym terminem wypłaty omawianej zaliczki byłby termin 50
dni. Proponowane przepisy w powyższym zakresie powinny zostać odpowiednio poprawione.

8
Niezależnie od zaproponowanych poprawek, konieczne będzie przeprowadzenie przez
projektodawców analizy, której wyniki powinny uzupełnić uzasadnienie projektu, w zakresie
wpływu tych regulacji na sytuację osób, którym odszkodowanie przysługuje na podstawie
przepisów tzw. specustaw tj. drogowej6), kolejowej7), Euro 20128), lotniczej9), czy
gazoportowej10). Przywołane ustawy bowiem, zawierają samoistne unormowania regulujące
sprawy odszkodowań, a w części nieuregulowanej odsyłają do stosowania przepisów ustawy
o gospodarce nieruchomościami. Proponowana instytucja bezpiecznej zaliczki powinna zatem
zostać przeanalizowana w kontekście przyjętych rozwiązań szczególnych z zakresu
wywłaszczeń nieruchomości pod drogi publiczne, kolej, inwestycje związane z Euro 2012,
lotniska użytku publicznego oraz inwestycje w zakresie terminalu regazyfikacyjnego
skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
Ponadto projekt przewiduje zmianę treści art. 155 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Zgodnie z informacją zawartą w uzasadnieniu projektu ustawy, zmiana
treści art. 155 ust. 3 ww. ustawy ma na celu doprecyzowanie przepisu i wyeliminowanie
niejasności przy jego stosowaniu w praktyce. W ocenie Rządu propozycja ta może jednak
pociągać za sobą zmianę merytoryczną, uprawniającą rzeczoznawców majątkowych do
żądania udostępniania im określonych dokumentów, a nie danych, jak to jest przy obecnym
brzmieniu wskazanego przepisu. Przy założeniu, że przedmiotem udostępniania przez urzędy
skarbowe rzeczoznawcom majątkowym byłyby wszelkie dokumenty zawierające dane o
nieruchomościach, należałoby zauważyć, że takie rozwiązanie naruszałoby przepisy ustawy z
dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)
dotyczące tajemnicy skarbowej. Stosownie do art. 298 pkt 7 ustawy - Ordynacja podatkowa,
organy podatkowe udostępniają akta niezawierające informacji, o których mowa w art. 182,
innym organom – w przypadkach i na zasadach określonych m.in. w odrębnych ustawach. Z
kolei na podstawie art. 299 § 2 Ordynacji podatkowej, organy podatkowe udostępniają
informacje wynikające z akt spraw podatkowych w zakresie i na zasadach określonych w
odrębnych ustawach oraz umowach międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita
Polska. Na gruncie powołanych wyżej przepisów o tajemnicy skarbowej, propozycja
udostępniania rzeczoznawcom majątkowym przez urzędy skarbowe wszelkich dokumentów
zawierających dane o nieruchomościach, w kształcie zaproponowanym w projekcie ustawy
nie powinna zostać wprowadzona i Rząd ocenia ją negatywnie. Jednocześnie należy wskazać,
że możliwość uzyskiwania i egzekwowania przez rzeczoznawców majątkowych danych o
nieruchomościach, wynika wprost z przepisu art. 155 ust. 3 ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Zarówno udostępnienie danych, o których mowa w przepisie art. 155 ust.
1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i odmowa udostępnienia takich danych
rzeczoznawcy majątkowemu stanowi czynność, która podlega kognicji sądów
administracyjnych.
Pozostałe propozycje zawarte w projekcie stanowią odpowiednie dostosowanie
obowiązujących przepisów ustawy do zaproponowanych rozwiązań z zakresu wywłaszczeń
nieruchomości i odszkodowań z tego tytułu, oraz mają charakter zmian redakcyjno-
porządkujących, jak np. zmiana treści art. 109 ust. 3 pkt 7 ustawy o gospodarce
nieruchomościami.

6) Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie
dróg publicznych.
7) Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.
8) Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej
UEFA EURO 2012.
9) Ustawa z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie
lotnisk użytku publicznego.
10) Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu
ziemnego w Świnoujściu.

9
Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Rządu zasadne jest prowadzenie dalszych
prac nad projektem nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartym
w druku 2209, z zastrzeżeniem wprowadzenia zgłoszonych przez Rząd poprawek.
Natomiast w zakresie przepisów zawartych w art. 1 pkt 16 i 17, pkt 19 lit. b i c oraz pkt
22 (dot. zmiany art. 155 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) projektu ustawy,
Rząd wyraża negatywne stanowisko i wnioskuje o niekontynuowanie prac nad
zaproponowanymi rozwiązaniami.