Poselski projekt ustawy - Kodeks wyborczy

Projektowane przepisy inaczej statuują sytuację radnego, wobec którego rada podjęła
uchwałę o wygaśnięciu mandatu – zainteresowanemu przysługuje środek odwoławczy
(skarga) jedynie w przypadku, gdy podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowiła utrata prawa
wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów (vide: art. 364 § 1 projektu). Z kolei
proponowane brzmienie art. 364 nie przewiduje drogi odwoławczej w sytuacji, gdy
stwierdzenie wygaśnięcia mandatu następuje w związku z naruszeniem zakazów łączenia
określonych funkcji. Pozbawienie radnego możliwości zakwestionowania aktu
stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu ze wskazanego powodu należy ocenić
negatywnie. Wspomniana przesłanka, powodująca dla funkcjonariusza samorządowego tak
dotkliwe konsekwencje, ma niewątpliwie ocenny charakter i dlatego o jej zaistnieniu
powinien rozstrzygać, w sposób ostateczny, niezawisły sąd.
W tym świetle natomiast korzystniej przedstawia się pozycja wójta (burmistrza lub
prezydenta miasta), który – zgodnie z art. 503 § 1 projektu – może zaskarżyć akt organu
stanowiącego wygaszający jego mandat, uchwalony zarówno z powodu odmowy złożenia
ślubowania, utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, jak również
naruszenia ustawowych zakazów łączenia określonych funkcji lub prowadzenia działalności
gospodarczej. Podobnie jednak, jak w przypadku radnego, wśród przesłanek wygaśnięcia
mandatu wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), które znajdują się w art. 502 § 1 projektu
brak jest przesłanki niezłożenia w terminie oświadczenia majątkowego.
Ponadto § 1 pkt 5 projektowanego art. 502 stanowi, iż utrata mandatu wójta następuje
wskutek orzeczenia trwałej niezdolności do pracy w trybie określonym w przepisach
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Obowiązujące regulacje nie
przewidują jednak już tego rodzaju orzeczenia. Zgodnie z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia
17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U.
z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) niezdolność do pracy orzekana jest na okres określony
w latach (maksymalnie 5 lat, a w wyjątkowych sytuacjach powyżej tej granicy).
6. kolejną rozbieżność w obrębie rozpatrywanych przepisów stanowi umocowanie sądu
okręgowego jako właściwego do rozpoznania skargi wniesionej przez radnego, a sądu
administracyjnego – gdy ze środka odwoławczego skorzystał wójt (burmistrz lub prezydent
miasta). Zaprezentowane różnicowanie zakresu legitymacji procesowej ww. funkcjonariuszy
samorządowych oraz określenie różnych organów właściwych do zbadania prawidłowości
wygaszenia mandatu nie znajduje uzasadnienia i niewątpliwie wymaga ujednolicenia.
Na marginesie warto dodać, że na mocy ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy
o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180,
poz. 1111) do ustaw wyborczych (Ordynacji „samorządowej” oraz ustawy o bezpośrednim
wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta) zostały wprowadzone tożsame rozwiązania,
polegające na wskazaniu sądu administracyjnego jako właściwego w przedmiotowych
sprawach.
7. poza tym dział VII rozdział 59 projektu ustawy – Kodeks wyborczy wymaga uzupełnienia
o przepisy normujące sprawę wyborów uzupełniających, przeprowadzanych w związku
ze stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego o sytuację, w której zainteresowany złożył
skargę do sądu. W przypadku mandatu wójta, kwestie te reguluje art. 482 § 3 projektu –
zgodnie z którym, jeżeli uchwała rady o wygaśnięciu mandatu wójta została zaskarżona
do sądu administracyjnego, przedterminowe wybory wójta zarządza się i przeprowadza
po uprawomocnieniu się wyroku sądu oddalającego skargę. Natomiast w sytuacji
stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, przedterminowe wybory będą mogły zostać
przeprowadzone de facto po dniu wystąpienia przesłanki powodującej jego utratę.
To w praktyce może skutkować, powstaniem wątpliwości związanych z obsadzeniem jednego
mandatu przez dwie osoby, jeśli sąd stwierdzi nieważność takiej uchwały.

5
Niezależnie od powyższego, należy dokonać korekty redakcyjnej w art. 355 § 1
projektu, który, jak się wydaje, zawiera błędne odesłanie do odpowiedniego stosowania
art. 73 projektu oraz art. 363 § 5 i 6 projektu (polegającej na zastąpieniu występującej
tam cyfry „5” liczbą „3”).
8. w myśl projektowanego art. 360 przepisy ustawy – Kodeks wyborczy miałyby mieć
zastosowanie w przypadku wyborów do organów stanowiących obligatoryjnych związków
komunalnych. Natomiast istniejące regulacje prawne nie posługują się pojęciem „związków
komunalnych”, lecz „związków międzygminnych”, jak również nie nakładają obowiązku
tworzenia tego rodzaju związków. Tym samym trudno przewidzieć, czy w przyszłości
powstaną tego rodzaju związki i czy ich organy będą wybierane w wyborach powszechnych
(równie prawdopodobne jest rozwiązanie z organami wybieranymi pośrednio przez
uczestników związku). Z tego też względu proponuje się zrezygnowanie z tego przepisu.
Postanowienia ustawy – Kodeks wyborczy winny być stosowane w oparciu o odesłania
zawarte w odpowiednich ustawach statuujących obligatoryjne związki jednostek samorządu
terytorialnego, oczywiście jeśli takie regulacje zostaną wprowadzone w życie.
9. ponadto należy zwrócić uwagę, iż art. 2 ust. 1 projektu ustawy pozostaje w sprzeczności
z art. 97 ust. 2 Konstytucji RP, który wyraźnie stanowi, że wybory do Senatu RP są
powszechne, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Z kolei odpowiedniego
dookreślenia wymagał będzie przepis art. 5 § 3 projektu, dotyczący prawa wybierania
w wyborach do rady gminy, który nie uzależnia tego prawa (a w konsekwencji prawa
wybieralności) od wymogu zamieszkiwania na obszarze danej jednostki samorządu
terytorialnego.
10. zasadnym jest także próba przeniesienia do przepisów ogólnych tych przepisów, które
mogą być wspólne dla wszystkich wyborów – tak obszerny projekt ustawy, w którym część
przepisów jest powielonych, np. dotyczące zasad zbierania podpisów – art. 182 i art. 237
projektu, traci walor czytelności.
11. jednocześnie trzeba nadmienić, iż projekt ustawy – Kodeks wyborczy przewiduje
możliwość wykorzystania środków teleinformatycznych w zakresie organizacji

i przeprowadzania wyborów (vide: art. 53 § 3, art. 142 § 1, art. 161 § 1, art. 205 § 1 oraz
art. 425 § 2). Stąd też zasadnym staje się dostosowanie terminologii zastosowanej
we wskazanych przepisach projektu do postanowień ustawy z dnia 17 lutego 2005 r.
o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64,
poz. 565 ze zm.). W przeciwnym razie użyte pojęcia „technika elektroniczna”, czy „sieć
elektronicznego przekazywania danych” należy odpowiednio zdefiniować.
12. w związku z zawieszeniem odbywania zasadniczej służby wojskowej oraz przeszkolenia
wojskowego, a także innych form obowiązkowej służby wojskowej pełnionej obecnie
w czasie pokoju i wprowadzenia służby zawodowej, pełnionej jako służba stała
i służba kontraktowa konieczne jest skorygowanie tych przepisów projektu, które dotyczą
ww. form obowiązkowej służby wojskowej.
13. istotnym przy tym również pozostaje, iż w projekcie winny się znaleźć także przepisy
zmieniające ustawę o samorządzie gminnym, ustawę o samorządzie powiatowym oraz ustawę
o samorządzie województwa. Wspomniane akty prawne (w zakresie dotyczącym wygaszania
mandatów funkcjonariuszy samorządowych) zawierają bowiem odesłania do odpowiedniego
stosowania przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików
województw, a w przypadku ustawy o samorządzie gminnym również ustawy

o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

6
14. odnośnie proponowanej w projekcie instytucji głosowania przez pełnomocnika, zasadnym
wydaje się rozważenie dostosowania przepisów do regulacji przyjętych w ustawie z dnia
12 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy
o referendum ogólnokrajowym oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu
Europejskiego. Jednocześnie uregulowania dotyczące czynności związanych z aktem
pełnomocnictwa do głosowania udzielanym przez osoby niepełnosprawne lub osoby, które
ukończyły 75 lat mogłyby zostać rozszerzone o możliwość udzielania przez ww. wyborców
pełnomocnictwa do głosowania również przed konsulem.
Godnym uwagi byłoby także wprowadzenie do projektu ustawy – Kodeks wyborczy
innych alternatywnych metod głosowania, a mianowicie; głosowania drogą korespondencyjną
oraz za pomocą internetu. Wskazane sposoby oddawania głosu powinny stworzyć realną
szansę skorzystania przez wielu wyborców za granicą z najważniejszego przysługującego im
prawa politycznego – prawa do głosowania, a tym samym zaktywizować ich i wzmocnić
poczucie więzów z krajem oraz wpływu na życie polityczne. Z tych też względów istotnego
znaczenia nabiera stworzenie możliwości prowadzenia przez konsula za granicą stałych
rejestrów wyborców (podobnie jak jest to przewidziane na terenie Polski dla rejestrów
prowadzonych przez gminy). Wpisy do rejestrów dokonywane byłyby przez konsulów na
bieżąco na wniosek obywateli polskich (posiadających prawo do głosowania) stale
zamieszkujących albo stale przebywających w okręgu konsularnym i aktualizowane byłyby
przed wyborami. Ustanowienie stałych rejestrów wyborców dla osób przebywających
za granicą doprowadziłoby do zwiększenia podczas wyborów i referendów aktywności
obywateli polskich przebywających na obczyźnie, ułatwiłoby przeprowadzanie wyborów
i referendów, a także spowodowałoby lepsze rozeznanie w zakresie liczby obywateli polskich
przebywających w okręgu konsularnym. Do działań legislacyjnych zmierzających
do zwiększenia aktywności wyborczej wśród obywateli polskich przebywających za granicą
należy również dodać propozycję elektronicznej formy zgłaszania wniosków

o dokonanie wpisu do spisu wyborców, której nie przewiduje projektowana ustawa.
Natomiast rozwiązaniem służącym zmniejszeniu kosztów związanych z wypłacaniem diet
członkom obwodowych komisji wyborczych powoływanych za granicą oraz ułatwiającym
tworzenie tych organów w obwodach, w których jest niewielu głosujących – byłoby
ograniczenie dolnej liczby ich członków do 3 osób.
Jednocześnie trzeba wskazać na potrzebę dokonania korekty redakcyjnej
projektowanego art. 159 § 1, w którym powinno znaleźć się odesłanie do art. 158, a nie jak
ma to miejsce obecnie do art. 157. Jednocześnie należy zastąpić stosowane w projekcie
ustawy – Kodeks wyborczy (vide: art. 131 § 1 i 3) wyrażenie „konsulat” zwrotem „urząd
konsularny”. Ponadto w celu zapewnienia większej przejrzystości i czytelności
projektowanych przepisów wartym przemyślenia byłoby wydzielenie postanowień
regulujących kwestie głosowania za granicą do oddzielnego rozdziału.
15. mając na uwadze fakt, iż projektowane rozwiązania nakładają na gminę nowe zadanie
zlecone (czynności związane ze sporządzaniem aktu pełnomocnictwa), warto pamiętać,
iż zgodnie z art. 167 ust. 4 Konstytucji, zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek
samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów
publicznych. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, obowiązani
są przedstawić skutki finansowe jej wykonania (vide: art. 118 ust. 3 Konstytucji RP). Trzeba
mieć również na względzie przewidzianą w Kodeksie wyborczym możliwość
przeprowadzania dwudniowych wyborów, co niewątpliwie, w przypadku ich zarządzenia,
spowoduje dodatkowe koszty. W związku z tym uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy
powinno zostać uzupełnione o informacje dotyczące wysokości skutków finansowych
wprowadzenia w życie projektowanych regulacji oraz źródeł ich sfinansowania.

7
16. zauważyć należy także, iż w art. 124 i art. 125 projektu w odmienny sposób regulują
dotację podmiotową w odniesieniu do wyborów do Sejmu i Senatu oraz do Parlamentu
Europejskiego. Problem ten dotyczy nie tylko stosownych pojęć, ale również zasad:
a) obliczania dotacji (Sejm i Senat – stosowanie czynnika obliczanego przez zsumowanie
wydatków poniesionych przez niektóre komitety wyborcze; Parlament Europejski – kwota
złotych równa liczbie wyborców, którzy oddali głosy),
b) dopuszczalności przyznania dotacji i sposobu obliczania dotacji dla partii politycznej
wchodzącej w skład koalicji wyborczej w razie braku ustalenia proporcji podziału w umowie
koalicyjnej,
c) terminu wypłaty dotacji.
Różnice te nie wydają się mieć uzasadnienia uwarunkowanego specyfiką poszczególnych
wyborów.
Przepisy dotyczące źródeł pozyskiwania środków finansowych utrzymują zasadę
bardzo ograniczonego finansowania komitetów wyborczych, z jednoczesnym dążeniem
do jawności źródeł finansowania. Odnosi się to również do kredytowania wydatków
komitetów wyborczych wyborców i organizacji (w szczególności art. 108 projektu). W tym
celu projektowane jest m. in. ograniczenie kręgu podmiotów, które mogą być poręczycielami
kredytu zaciągniętego przez komitet wyborczy wyborców.
Projekt ustawy – Kodeks wyborczy nie uniemożliwia obejścia przepisów ograniczających
źródła finansowania i gwarantujących ich jawność. W szczególności nie zabrania dokonania
spłaty kredytu zaciągniętego przez komitet wyborczy wyborców po złożeniu sprawozdania
wyborczego przez osoby inne niż poręczający (w tym osoby prawne) oraz w kwotach
przekraczających dopuszczalne limity. Ponadto fakt spłaty tego rodzaju kredytu nie zostanie
ujawniony w sprawozdaniu wyborczym ani żadnym innym materiale, którego publikacja jest
zagwarantowana.
W związku z powyższym konieczne wydaje się włączenie do projektu następujących zasad:
a) kredyt może zostać spłacony jedynie ze środków pochodzących z dotacji podmiotowej lub
przez udzielające poręczenia osoby fizyczne w kwotach ograniczonych limitem określonym
w art. 109 § 2 projektu,
b) w razie niespłacenia kredytu do dnia przedstawienia sprawozdania wyborczego, należy
wyznaczyć kolejne terminy składania uzupełniających sprawozdań, do chwili pełnej spłaty
kredytu; terminy te powinny uwzględniać możliwość wieloletniego spłacania kredytu
i w związku z tym powinny być dokonywane nie rzadziej niż raz w roku,
c) umorzenie kredytu powinno być uznane za wpłatę w rozumieniu przepisów
o finansowaniu komitetów wyborczych, w wysokości umarzanej kwoty.
Zasadnym jest również wprowadzenie regulacji zobowiązujących do publikacji
na stronach internetowych informacji ujawnionych w sprawozdaniach w formie czytelnej dla
obywateli nieposiadających doświadczenia w pracy z dokumentami księgowymi – zgodnie
z zaleceniem raportu GRECO (Grupa Państw Przeciwko Korupcji przy Radzie Europy).
Wspomniany dokument został przyjęty w dniu 2 grudnia 2008 r. na 40. Sesji Plenarnej
GRECO w Strasburgu. Rekomendacje raportu dotyczą finansowania partii politycznych
oraz
komitetów wyborczych i są wiążące dla Polski (na mocy porozumień
międzynarodowych powinny zostać wykonane w terminie 18 miesięcy od ich udzielenia).
17. niewątpliwie projekt ustawy – Kodeks wyborczy wymaga również odniesienia

do przepisów prawa wspólnotowego. Zgodnie z propozycją wnioskodawców


8
w Rzeczypospolitej Polskiej wybieranych do Parlamentu Europejskiego byłoby 51 posłów
(projektowany art. 260 § 1). Natomiast Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską
(w brzmieniu nadanym Traktatem z Nicei) określa maksymalną liczbę eurodeputowanych.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Bułgarii
i Rumunii oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. Urz.
UE L 157 z dnia 21 czerwca 2005 r.) Polska ma przyznane, począwszy od kadencji
zaczynającej się w 2009 r., 50 miejsc w Parlamencie Europejskim. Obecnie wejście w życie
Traktatu z Lizbony, który przewiduje wybór 51 posłów z Polski, nie jest przesądzone.





Reasumując należy stwierdzić, iż zaprezentowany projekt jako wyraz dążenia
do całościowego uregulowania (w jednym akcie prawnym) spraw wyborów oraz

do polepszenia aktywizacji wyborczej obywateli – zasługuje na poparcie. Niemniej jednak
z uwagi na sygnalizowane wątpliwości projekt wymaga korekt oraz ponownych analiz, które
winny zostać przeprowadzone w ramach prac parlamentarnych przede wszystkim z udziałem
Państwowej Komisji Wyborczej, będącej stałym najwyższym organem wyborczym
właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów [vide: art. 36 ust. 1 ustawy

z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacji wyborczej do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360 ze zm.)]. Jest
to również istotne ze względu na fakt, iż obecnie w Sejmie znajduje się kilka projektów,
przewidujących zmiany w ustawach wyborczych – w tym również służących ich
ujednoliceniu.



9