Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw

.



Stanowisko Rządu do projektu ustawy o zmianie ustawy o służbie
cywilnej oraz
o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 125)




Wstęp


Rada Ministrów za cel przyjmuje przywrócenie korpusowi służby cywilnej kształtu
odpowiadającego standardom konstytucyjnym i wdrożenie efektywnych metod
zarządzania zasobami ludzkimi w administracji rządowej.

Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych
innych ustaw (druk nr 125) wnoszony jest w momencie, gdy Rada Ministrów przyjęła
uchwałę w sprawie dokończenia reformy administracji publicznej w zakresie zadań
i finansów publicznych, usprawnienia pracy administracji rządowej oraz w zakresie
przywrócenia właściwej roli służby cywilnej i racjonalizacji zarządzania kadrami
urzędniczymi. Kwestia wzmocnienia systemu służby cywilnej oraz wprowadzenia
skutecznych mechanizmów zarządzania kadrami urzędniczymi została potraktowana
priorytetowo i realizowana będzie zgodnie z terminami określonymi przez Radę Ministrów
w uchwale.
Rząd zamierza także skorelować zmiany w systemie służby cywilnej z niezbędnymi
zmianami w służbie zagranicznej, stanowiącej szczególną, autonomiczną część polskiej
służby cywilnej, w taki sposób aby zapewnić spójność projektowanych rozwiązań oraz
ochronę specyfiki służby zagranicznej.

I. Uwagi ogólne

Zaproponowany w projekcie ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (druk nr 125) kształt systemu służby cywilnej oznacza przywrócenie,
w zasadniczym kształcie rozwiązań, które przewidywała ustawa o służbie cywilnej z 1998 r.
(Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483, z późn. zm.). Rozwiązanie takie, które jak należy sądzić
wynika z woli projektodawców przywrócenia konstytucyjnego standardu służby cywilnej, nie
bierze jednak pod uwagę:
• istotnych doświadczeń funkcjonowania systemu służby cywilnej stworzonego przez
ustawę z 1998 r.;
• międzynarodowych trendów w zakresie rozwoju modeli służby cywilnej;
• uwarunkowań i potrzeb rynku pracy, zwłaszcza w polskim sektorze publicznym.


1
Jednocześnie zdaniem Rządu niektóre rozwiązania zawarte w projekcie poselskim
korespondują z celami prac prowadzonych obecnie przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów.
Są nimi: przywrócenie korpusowi służby cywilnej kształtu odpowiadającego
standardom konstytucyjnym oraz doskonalenie systemu zarządzania zasobami
ludzkimi w administracji rządowej.

Odnosząc się do poszczególnych, generalnych rozwiązań zaproponowanych w poselskim
projekcie ustawy, należy stwierdzić, że:

1. Celowość utrzymania analogicznego, do zaproponowanego w ustawie o służbie cywilnej
z 2006 r. usytuowania rządowego organu właściwego w sprawach służby cywilnej wymaga
analizy, która uwzględniać musi:
• możliwe w polskim porządku prawnym warianty usytuowania rządowego organu
właściwego w sprawach służby cywilnej;
• konieczność usytuowania organu w sposób, który zapewni mu wyspecjalizowany
charakter oraz odrębność kompetencyjną w stosunku do Szefa KPRM,

z zachowaniem konstytucyjnego zwierzchnictwa Prezesa Rady Ministrów nad służbą
cywilną;
• dokończenie reformy administracji rządowej zaproponowane we wspomnianej wyżej
uchwale Rady Ministrów;
• międzynarodowe trendy i doświadczenia w zakresie usytuowania organu właściwego
w sprawach służby cywilnej.

2. Należy wyraźnie odnotować widoczną zbieżność projektu poselskiego
z intencjami Rządu, co do zasad profesjonalnego dokonywania naboru na stanowiska
w służbie cywilnej. Rząd stoi jednak na stanowisku, że należy utrzymać możliwość
przenoszenia pracowników z innych obszarów sektora publicznego z zachowaniem
zasady wzajemności, przy jednoczesnym zapewnieniu takim procedurom, zgodności
z Konstytucją (art. 32, art. 60), a także przy założeniu ujednolicenia „ścieżki kariery”
w różnych częściach administracji publicznej, co znacznie ułatwiłoby efektywne
wykorzystanie zasobów ludzkich w strukturach Państwa.
Celem Rady Ministrów jest stworzenie rozwiązań umożliwiających profesjonalne
przygotowanie pracowników administracji rządowej do wykonywania zadań Państwa
poprzez zróżnicowane instrumenty zarządzania zasobami ludzkimi, w tym poprzez
służbę przygotowawczą. Co do zasady przewiduje się utrzymanie służby
przygotowawczej jako narzędzia przygotowania zawodowego nowego pracownika,
co jest zgodne z projektem poselskim (art. 17 a projektu nowelizowanej ustawy),
jednakże szczegółowe rozwiązania w tym zakresie będą pochodną przyszłych
koncepcji dotyczących naboru, awansu i rozwoju zawodowego członków korpusu
służby cywilnej.

3. W ocenie Rządu analizowane w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów koncepcje
dotyczące Rady Służby Publicznej są spójne z poselskim projektem ustawy (art. 8 b -
8 g projektu nowelizowanej ustawy). Niemniej jednak, pozycja ustrojowa Rady Służby
Publicznej wymaga istotnego przemyślenia i wprowadzenia modyfikacji w zakresie
kompetencji, składu oraz trybu działania Rady. Intencją Rządu nie jest natomiast
zniesienie tego organu, ale - poprzez odpowiednie i odmienne niż dziś ukształtowanie
2
jego składu i kompetencji – docenienie jego roli w zakresie właściwego
funkcjonowania administracji rządowej.

4. Rząd zgadza się z propozycją przywrócenia do służby cywilnej wyższych stanowisk
w służbie cywilnej (dyrektorzy generalni, dyrektorzy i ich zastępcy)- art. 30 a projektu
nowelizowanej ustawy. Natomiast za niecelowe na obecnym etapie rozwoju służby
cywilnej - także w kontekście międzynarodowych trendów w służbie cywilnej – uznać
należy możliwość zajmowania wyższych stanowisk w służbie cywilnej wyłącznie
przez urzędników służby cywilnej ( art. 30 b ust. 1 projektu nowelizowanej ustawy).
W ocenie Rządu mianowanie pozostanie podstawą nawiązania stosunku pracy
urzędników służby cywilnej i istotnym elementem systemu służby cywilnej. Niemniej
ograniczanie możliwości obsady ww. stanowisk do urzędników służby cywilnej,
co proponuje projekt, nie bierze pod uwagę potrzeb rynku pracy w sektorze
publicznym, dostępu stanowisk w polskiej administracji dla obywateli innych państw
Unii Europejskiej, modernizacji i uspołecznienia metod i instrumentów zarządzania
Państwem. Trendy te wymagają dostosowania zasad naboru na wyższe stanowiska
w służbie cywilnej. Obecnie wskazana jest zatem większa otwartość w doborze
kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej – w tym większa otwartość przy
jednoczesnej weryfikacji kompetencji pod kątem wykonywania zadań publicznych
przez osoby nie będące urzędnikami służby cywilnej. Proponuje się również
umożliwienie dostępu do niektórych stanowisk w służbie cywilnej obywatelom Unii
Europejskiej. Rząd zgadza się, że nabór na wyższe stanowiska w służbie cywilnej
powinien być otwarty, jawny i konkurencyjny. Szczegółowe rozwiązania w zakresie
naboru na te stanowiska będą przedmiotem prac uwzględniających konieczność
profesjonalizacji tych stanowisk, konieczność sprawności procedur naboru oraz
wykorzystujących dotychczasowe doświadczenia w obsadzie ww. stanowisk
w kontekście rozwiązań wprowadzonych w ustawach o służbie cywilnej z 1998 r.
i 2006 r. Przywrócenie konkursowego trybu wyłaniania kandydatów na wysokie stanowiska
w służbie cywilnej, co proponuje projekt poselski (art. 30 a ust. 2 projektu nowelizowanej
ustawy), będzie rozpatrywane z uwzględnieniem wyżej wymienionych uwarunkowań.

5. Odnosząc się do projektu poselskiego w zakresie uchylenia w całości ustawy
o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych
(Dz. U. Nr 170, poz. 1217 z późn. zm), należy stwierdzić, że Rządowe prace dotyczące
pzk będą szły w kierunku co najmniej jego ograniczenia lub zniesienia, przy
wypracowaniu jednak odrębnych mechanizmów profesjonalnej weryfikacji osób, które
obejmować mają wysokie stanowiska państwowe. Wydaje się, że rozwiązania zawarte
w ww. ustawie oraz wcześniej obowiązującej ustawie z dnia 27 lipca 2005r.
o przeprowadzaniu konkursów na stanowiska kierowników centralnych urzędów
administracji rządowej, prezesów agencji państwowych oraz prezesów zarządów
państwowych funduszy celowych (Dz. U. Nr 163, poz. 1362 z późn. zm.) wprowadziły
zasady naboru na te stanowiska poprzez dobór kandydatów w oparciu o kryteria
merytoryczne. W tym kontekście nie wydaje się wskazane całkowite odstąpienie
od wprowadzania zasad obsady powyższych stanowisk. Celowe jest wypracowanie
rozwiązań służących dalszej profesjonalizacji wysokich stanowisk państwowych.
Jednocześnie za istotny problem wymagający rozwiązania uznać należy kwestię praw
nabytych tych członków państwowego zasobu kadrowego, którzy weszli do zasobu z tytułu
zajmowania określonych stanowisk. Natomiast za słuszny należy uznać zarzut dotyczący
3
włączenia do państwowego zasobu kadrowego – bez względu na kwalifikacje - osób
posiadających stopień naukowy doktora.



II. Uwagi szczegółowe


1. Rozwiązania proponowane w art. 2 lit. b projektu nowelizowanej ustawy
o służbie cywilnej uniemożliwią przenoszenie do pracy w służbie cywilnej
pracowników urzędów państwowych, pracowników samorządowych oraz
pracowników NIK. Proponuje się zachowanie możliwości przenoszenia do służby
cywilnej pracowników z innych obszarów sektora publicznego z zachowaniem zasady
wzajemności przy jednoczesnym zapewnieniu takim rozwiązaniom zgodności
z Konstytucją.
2. Niecelowe wydaje się określanie długości trwania służby przygotowawczej,
a także terminu jej zakończenia. Wystarczającym wydaje się wskazanie zawarte
w art. 17 ust.1 projektu nowelizowanej ustawy o służbie cywilnej stwierdzające,
iż służba przygotowawcza powinna odbyć się w trakcie pierwszej umowy o pracę
zawartej na czas określony.
3. Radzie
Służby Publicznej przyznano kompetencję do oceny sposobu przeprowadzania
egzaminu i konkursów na wysokie stanowiska państwowe w sytuacji gdy
projektowana ustawa nie przewiduje takich rozwiązań; brakuje natomiast kompetencji
do oceny sposobu przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie
cywilnej; w projekcie występuje niekonsekwencja w nazewnictwie Rady Służby
Publicznej. Ponadto niekonsekwentnie posługuje się wprowadzonym w art. 8 b ust. 1
projektu nowelizowanej ustawy o służbie cywilnej skrótem.
4. W katalogu stanowisk zawartym w proponowanym art. 30a ust. 1 pkt 1 oraz w innych
przepisach projektu nowelizowanej ustawy o służbie cywilnej, uwzględniono
stanowisko Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego, zlikwidowane przez art. 1
pkt 25 lit.a ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832).
5. Proponowany powrót do zasady powierzania obowiązków na nieobsadzonych

wyższych stanowiskach w służbie cywilnej (art. 30 m projektu nowelizowanej
ustawy) powinien być uzależniony od przyjętego trybu wyłaniania kandydatów
na wysokie stanowiska w służbie cywilnej.
6. Kontrowersje budzi także zaproponowany w art. 30 g ust. 1 projektu nowelizowanej
ustawy, przy i tak wydłużonej procedurze naboru, termin 14 dni na składanie
dokumentów określonych w ogłoszeniu o konkursie na wyższe stanowiska w służbie
cywilnej.
7. Proponowane w art. 30ł ust. 3 projektu nowelizowanej ustawy o służbie cywilnej
rozwiązanie, polegające na przyznaniu kompetencji Szefowi Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów w zakresie przenoszenia członka korpusu służby cywilnej wyłonionego
w drodze konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej (kierującego
departamentem – komórką równorzędną – i jego zastępcy w Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów, urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład
Rady Ministrów, urzędach centralnych organów administracji rządowej, a także
kierującego wydziałem – komórką równorzędną – i jego zastępcy w urzędach
4
wojewódzkich) oraz do określania wysokości jego wynagrodzenia prowadzą
do zbytniej centralizacji i ingerują w sposób nieuzasadniony w wewnętrzną politykę
urzędu w zakresie wynagrodzeń.
8. Proponowane rozwiązania dotyczące trybu odwoławczego oraz zarządzania
przeprowadzenia ponownego konkursu, w świetle orzecznictwa ukształtowanego pod
rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie
cywilnej, są niewystarczające bowiem nie rozstrzygają o właściwości sądów w tych
sprawach i o ewentualnym charakterze zgłaszanych roszczeń.
9. Proponowane w poselskim projekcie ustawy rozwiązania wymagają uspójnienia
z uzasadnieniem projektu ustawy oraz z obowiązującymi przepisami (niezmienianymi
w projekcie).
10. Projekt ustawy nie zawiera także zredagowanych w sposób właściwy przepisów
przejściowych i dostosowujących w szczególności brak uregulowań sytuacji prawnej
dyrektorów generalnych oraz dyrektorów komórek organizacyjnych i ich zastępców
powołanych na stanowiska.

Należy wskazać, że powyższe uwagi dotyczą najważniejszych zastrzeżeń
do poselskiego projektu ustawy.



Konkluzja


Biorąc pod uwagę, że Rząd przygotowuje zmiany w ustawie z dnia 24 sierpnia 2006 r.
o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 170, poz. 1218, z późn. zm.) oraz ustawie
z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach
państwowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1217, z późn. zm.), wskazanym wydaje się
wstrzymanie prac w Sejmie nad projektem poselskim ustawy o zmianie ustawy
o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 125), do czasu
wniesienia do Sejmu rządowego projektu ustawy dotyczącego zmian w systemie
służby publicznej, co umożliwi wypracowanie optymalnych rozwiązań dla tego
systemu w Polsce.





5