Nieruchomości warszawskie po wyroku NSA. Kupcy reprywatyzacyjni pozbawieni przymiotu strony postępowania administracyjnego

Przeczytaj także: Reprywatyzacja: gminy zwróciły już 30 000 lokali

Regulacja ta charakteryzowała się:

• po pierwsze zerwaniem z łacińską zasadą superficies solo cedit, tzn. „oderwano własność budynku od własności nieruchomości”.
• po drugie bardzo często granice działek nie pokrywały się z granicami działek przedwojennymi.
• po trzecie przyznano prawo właścicielom do wnioskowania o czasową własność (obecna instytucja użytkowania wieczystego).

Na ten skomplikowany stan prawny i faktyczny nałożyły się zmiany polityczne: nacjonalizacja (1945), a potem komunalizacja gruntów (1990). W międzyczasie począwszy od lat 70 zezwolono mieszkańcom kwaterunkowym na wykup mieszkania za mniej niż 10% wartości. Polacy i Warszawiacy podzielili się na tych, którzy uważają że należy reprywatyzować (tzn. zwracać zawłaszczoną nieruchomość) i tych, którzy uważają, że ze względu na odbudowę Warszawy i upływ czasu zwracać nieruchomości nie należy.

Dawni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni w latach 1947-1949 złożyli ok. 17 tys. wniosków, z czego większość została rozpoznana negatywnie w latach 50, 60 i 70-tych. Niezrealizowane roszczenia przeszły następnie na spadkobierców, a część z nich została sprzedana osobom trzecim.

Sprzedaż roszczeń stała się przedmiotem powołanego w tytule rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2022 r. Sąd stwierdził brak nadania interesu prawnego stronom nabycia praw i roszczeń w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie dekretu warszawskiego. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazuje, że przepisy dekretu warszawskiego nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osoby, które zawarły umowy przeniesienia roszczeń. Przedmiotem tych umów nie jest bowiem prawo własności gruntu nieruchomości warszawskiej, skoro według art. 1 powołanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. Skutki prawne wspomnianych wyżej umów w sferze podmiotowej dla wydania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego o przyznaniu praw określonych w tym dekrecie należy zatem ocenić przez pryzmat przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przez pryzmat art. 28, w którym przymiot strony postępowania administracyjnego został oparty przez ustawodawcę na przysługiwaniu interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy to postępowanie. Należy przy tym odróżnić skutki prawne czynności cywilnoprawnej od podmiotowości w prawie administracyjnym. Nie zawsze bowiem skutki czynności cywilnoprawnej powodują powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego. Dzieje się tak tylko wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie to unormował. Strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że skutkiem tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim. W związku z powyższym, umowy przenoszące roszczenia nie legitymowały - w rozumieniu prawa administracyjnego (w tym art. 28 KPA) - osób wskazanych w tych umowach, jako nabywcy praw i roszczeń - w rozumieniu prawa cywilnego - do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego do gruntu nieruchomości warszawskiej określonej w decyzji Prezydenta. Uznanie tych umów za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw powołaną decyzją osobom wskazanym w tych umowach, jako nabywcom praw i roszczeń, stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Jest to precedensowy wyrok, do tej pory żaden z organów biorących udział w reprywatyzacji nie kwestionował praw nabywców roszczeń do bycia stroną postępowania. Co prawda nie jest to pierwszy wyrok sądów administracyjnych, gdzie widoczny był pogląd braku skutków prawnych umowy cesji roszczeń reprywatyzacyjnych. Począwszy od przełomu 2017 i 2018 roku Sądy zaczęły wskazywać na niemożność dokonania cesji takich roszczeń, wśród których występują roszczenia publicznoprawne, np. o wszczęcie postępowania administracyjnego. Już pięć lat temu w sprawach reformy rolnej orzekano o nieważności decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do osób, które nabyły roszczenia na podstawie umowy cywilnej.

Biorąc powyższe pod uwagę należy zastanowić się czy wyrok ten otworzył drogę do zwrotu do miasta nieruchomości nabytych przez tzn. kupców reprywatyzacyjnych oraz do zwrotu w ten sposób pozyskanych odszkodowań od Skarbu Państwa. Czy to będzie oznaczać, że wszystkie sprawy, gdzie zastosowana taki model transakcji, mogą być kwestionowane. Z jednej strony słychać głosy, że Warszawski ratusz powinien przystąpić do kwerendy spraw, w których wystąpiła cesja roszczeń i rozpocząć postępowanie egzekucyjne. W mojej opinii nie jest to takie automatyczne – decyzje póki nie są wyjęte z obrotu prawnego – są podstawami podstawą kolejnych czynności prawnych. Czy konsekwencje uznania decyzji za nieważne będą przechodziły na osoby trzecie, które nabyły nieruchomość od takich osób? Jeśli tak to spowodowałoby lawinę procesów odszkodowawczych.

Takie podejście do orzeczenia Sądu Administracyjnego wywołałoby zapewne ogromny chaos w świecie nieruchomości warszawskich. Problem dotknąłby nie tylko dawnych właścicieli i ich następców prawnych, lecz także wpłynąłby na państwo i pewność obrotu nieruchomościami.

Z drugiej strony należy brać pod uwagę fakt, że orzecznictwo sądów administracyjnych ma zawężający kierunek wykładni. Zatem nie do zaakceptowania jest dopuszczalność podważania ostatecznych i prawomocnych decyzji wydanych w czasie gdy orzecznictwo wskazywało na skuteczność umów cesji także na gruncie prawa administracyjnego. Należy podkreślić, że każda transakcja powinna być indywidualnie weryfikowana. Wyrok nie powinien automatycznie przekładać się na wszystkie sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, kolejny raz widać brak wszechstronnego uregulowania problemu reprywatyzacji w Polsce. Do tej pory reprywatyzacja obydwa się metodą orzecznictwa sądowego. Praworządność wymaga od demokratycznego państwa prawa ochrony interesu najsłabszych. W tym przypadku są nimi osoby pokrzywdzone powojennym prawem, przeczącym podstawowej zasadzie ochrony prawa własności. Jednym słowem potrzebne jest ustawowe rozwiązanie przedmiotowej kwestii.