Czy zalecenia konserwatora chronią interesy właściciela nieruchomości zabytkowych?

Przeczytaj także: Jak ograniczyć negatywne skutki wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków?

Prawo wymaga uzyskania akceptacji wojewódzkiego konserwatora zabytków (WKZ) dla prac budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę w ramach tych nieruchomości, które zostały wpisane do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków. Przepisy prawa budowlanego oraz KPA przewidują w tym zakresie specjalną procedurę uzgodnieniową.

Jak przebiega procedura uzgodnieniowa?

Organ administracji architektoniczno-budowlanej przekazuje do WKZ akta postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę wraz projektem budowlanym oraz z wnioskiem o akceptację WKZ. Konserwator dokonuje oceny przedstawionego projektu pod kątem jego zgodności z warunkami ochrony zabytku. Jeżeli nie dostrzega kolizji, uzgadnia w formie postanowienia projekt decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym przypadku odmawia takiego uzgodnienia. Rzadziej, udziela zgody pod pewnymi warunkami. W przypadku braku uzgodnienia inwestor może oczywiście zaskarżyć postanowienie WKZ do Generalnego Konserwatora Zabytków, a następnie do sądu administracyjnego.

Uciążliwe skutki braku uzgodnienia projektu z WKZ

W każdym przypadku braku uzgodnienia projektu budowlanego z WKZ mamy do czynienia z poważnym kryzysem, który oznacza, że wydatki poniesione na opracowanie dokumentacji projektowej będące podstawą aplikacji o pozwolenie na budowę, należy uznać w zasadzie za stracone. Problem stanowi także czynnik, często zasadniczy w procesie inwestycyjnym, czyli czas. Zamknięcie procedury odwoławczej w administracyjnym toku postępowania zajmie bowiem kilka miesięcy. Ewentualne korzystne orzeczenie Generalnego Konserwatora Zabytków najczęściej oznacza, iż postanowienie WKZ zostaje uchylone, a sprawa zostaje skierowana do ponownego rozpoznania przez WKZ. To w konsekwencji powoduje konieczność oczekiwania na niepewny wynik postępowania przed WKZ przez kolejne miesiące. Negatywne orzeczenie Generalnego Konserwatora i utrzymanie w mocy postanowienia WKZ oznaczać będzie z kolei konieczność przeniesienia sprawy do postępowania sądowo-administracyjnego. Spowoduje to konieczność oczekiwania na ostateczne rozstrzygnięcie przez kolejne miesiące. Sukces inwestora w sprawie sądowej będzie oznaczał, że sprawa wróci do etapu postępowania przed organami konserwatorskimi, w trakcie którego inwestor będzie mógł przedstawić dodatkową argumentację, mającą przekonać WKZ do akceptacji przedstawionego projektu zagospodarowania zabytkowej nieruchomości. Niestety, bez gwarancji pozytywnego wyniku.

Brak regulacji prawnych chroniących interesy właścicieli nieruchomości

Prawo nie przewiduje procedur, które mogłyby skutecznie zabezpieczyć właściciela nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub ujawnionej w ewidencji zabytków inwestora przed negatywnymi skutkami opisanego wyżej scenariusza. WKZ działają bowiem w ramach uznania administracyjnego. W związku z tym tylko ich merytorycznej kompetencji podlega ocena, czy przedstawione rozwiązania projektowe pozostają w zgodzie z zasadami ochrony konserwatorskiej danego zabytku. Nie bez znaczenia w tego rodzaju sprawach ma formułowana przez niektóre sądowe składy orzekające zasada prymatu potrzeby ochrony zabytkowych dóbr nad interesem indywidualnym właściciela nieruchomości zabytkowej. Wydaje się, że w wielu sprawach tak określona zasada wydaje się podstawowym punktem odniesienia dla ocen formułowanych w toku postępowania uzgodnieniowego. Jak już wspomniano, w aktualnym porządku prawnym brak jest regulacji, które chroniłyby w dostatecznym zakresie interesy właścicieli nieruchomości przed stanem niepewności co do ocen WKZ, które zostaną dokonane w toku postępowania uzgodnieniowego, a w konsekwencji przed opisanymi wyżej scenariuszami braku akceptacji WKZ dla przedstawionych przez inwestora rozwiązań projektowych.

Iluzoryczna ochrona zaleceń konserwatorskich

Jak się wydaje narzędziem, które powinno mieć powszechne zastosowanie w tego rodzaju sprawach powinny mieć zalecenia konserwatorskie, o których mowa w art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (UOZ). Na podstawie tego przepisu właściciel nieruchomości zabytkowej ma prawo oczekiwać, że WKZ udzieli pisemnych wytycznych co do możliwego zakresu prac, które będą mogły zostać przy zabytku wykonane, w tym w szczególności możliwych zmian. Akceptacja WKZ w formie pisemnych wytycznych dotyczyć może w równej mierze zabytków indywidualnie wpisanych do rejestru lub ewidencji, jak również może mieć znaczenie w przypadku tzw. obszarowej ochrony konserwatorskiej, a więc inwestycji, które mają być przeprowadzone w ramach obszaru chronionego wpisem w ramach np. historycznego układu urbanistycznego, czy historycznego zespołu budynków. Zalecenia konserwatorskie byłyby dla inwestora bezpiecznym narzędziem ochronnym, gdyby nadano im charakter decyzji administracyjnej. Niestety takiego statusu zalecenia nie posiadają, a więc w konsekwencji nie są powiązane z przymusem administracyjnym typowym dla decyzji administracyjnej, która wiąże nie tylko jej adresata, ale także organ decyzję wydający. W teorii prawa oraz orzecznictwie sądowym kwalifikuje się zalecenia konserwatorskie jako swoisty rodzaj przyrzeczenia publicznego w postaci przyrzeczenia administracyjnego, którym organ administracji dokonuje „samozwiązania” się treścią złożonego inwestorowi przyrzeczenia co do zakresu i warunków prowadzenia prac przy zabytku.

W konsekwencji postępowanie wywołane wnioskiem do WKZ o udzielenie zaleceń konserwatorskich w trybie art. 27 UOZ nie inicjuje postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów KPA. WKZ nie ma więc terminu na załatwienie sprawy i udzielenie wytycznych konserwatorskich. Co więcej, może w ogóle nie udzielić takich wytycznych, a wnioskujący nie posiada środków prawnych, aby zmusić WKZ do zajęcia stanowiska w sprawie. Jako że postępowanie nie toczy się w trybie przepisów KPA, wnioskującemu nie przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym, w tym prawo wniesienia odwołania od treści udzielonych zaleceń.

Należy mieć na uwadze także tezy orzeczeń sadów administracyjnych, w których można zetknąć się z argumentacją, iż skoro celem przepisów z zakresu ochrony zabytków oraz podstawową rolą administracji konserwatorskiej jest realizacja konstytucyjnego obowiązku państwa związanego ze strzeżeniem dziedzictwa narodowego, to jeżeli wydane już zalecenia konserwatorskie godzą w dobro zabytku, a także gdy nastąpiła zmiana stanu faktycznego, której nie można było przewidzieć wcześniej, organ nie jest związany wydanymi zaleceniami konserwatorskimi (np. ujawnione zostały nowe fakty w wyniku rozpoznania zabytku). Inwestor w takiej sytuacji nie posiada dostatecznych środków prawnych aby przeciwdziałać temu zmienionemu stanowisku konserwatorskiemu. Co do istnienia dostatecznych podstaw prawnych do wystąpienia przez inwestora ze skutecznymi roszczeniami odszkodowawczymi w tego rodzaju sprawach można mieć poważne wątpliwości.

Nadzieja w etapowaniu wydawania zaleceń konserwatorskich

Z perspektywy inwestora wszystko to potwierdza olbrzymie mankamenty zaleceń konserwatorskich w procesie inwestycyjnym z udziałem nieruchomości ujawnionych w rejestrach zabytków i ewidencji zabytków. Jednocześnie nie można odmówić zaleceniom ich podstawowej zalety polegającej na tym, że są jedynym dostępnym inwestorowi środkiem, który pozwala na podjęcie dialogu z WKZ na bardzo wczesnym etapie, czyli przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie budowę. Z wnioskiem z art. 27 UOZ można wystąpić bowiem w każdym czasie, a więc już na etapie prac koncepcyjnych. Nie ma przeszkód prawnych, aby kolejny wniosek do WKZ w sprawie zaleceń został złożony w następnym etapie przygotowania projektu, w tym w trakcie przygotowań do rozpoczęcia prac projektowych. Oznacza to, że wydawanie zaleceń konserwatorskich może być etapowane. O tym, w każdym przypadku, powinna decydować specyfika projektu inwestycyjnego. Bez wątpienia ten rodzaj postępowania pozwoli na optymalizację m.in. kosztów przygotowania dokumentacji projektowej inwestycji Warto pamiętać także, iż nie poddanie postępowania o uzyskanie zaleceń konserwatorskich regulacjom KPA oznaczać może w praktyce jego daleko idące odformalizowanie. W konsekwencji nie ma przeszkód formalnych do przedstawienia WKU merytorycznych opracowań, analiz i ekspertyz, w oparciu o które WKZ będzie w stanie sporządzić listę zaleceń konserwatorskich, które będą ostateczną i kompletną listą zaleceń konserwatorskich w sprawie - wiążących nie tylko inwestora, ale przede wszystkim WKZ.

Mirosław Narolski, adwokat, wspólnik w