Pozwolenie na budowę: kto jest stroną postępowania wg nowego Prawa budowlanego?

Przeczytaj także: Nowelizacja prawa budowlanego - jakie zmiany?

Zakres zaproponowanych przez ustawodawcę zmian był szeroko komentowany przez środowiska profesjonalnie zaangażowane w proces przygotowania i realizacji projektów budowlanych. Jednym z przyjętych rozwiązań jest sposób, w jaki znowelizowane prawo budowlane próbuje doprecyzować kryterium, w oparciu o które organy administracji architektoniczno-budowlanej będą ustalać krąg podmiotów, którym przysługuje uprawnienia strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Problemy organów administracji z prawidłowym określaniem stron w takim postępowaniu miały charakter powszechny i negatywnie wpływały na tempo procesu inwestycyjnego oraz bezpieczeństwo inwestorów. Dotychczas obowiązujące przepisy prawa budowlanego są w tym zakresie niejednoznaczne i pozwalają na znaczną swobodę w ich interpretacji.

Także orzecznictwo sądowo-administracyjne w sprawach z zakresu prawa budowlanego nie doprowadziło do ukształtowania jednolitych wytycznych, które byłby jednoznaczną wskazówką interpretacyjną dla organów administracji i uczestników procesu inwestycyjnego. Bez nich trudno o bezwzględną kwalifikację kto jest, a kto nie jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nowelizacja prawa budowlanego, która wejdzie w życie we wrześniu tego roku ma rozwiać te wątpliwości.

Zmiana definicji obszaru oddziaływania obiektu

Ustawodawca zdecydował się na zmianę definicji legalnej pojęcia „obszar oddziaływania obiektu” , o którym mowa w art. 3 pkt 20 pr. budowlanego. Ma ona kluczowe znaczenie dla prawidłowej interpretacji art. 28 ust. 2 pr. budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są obok inwestora właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

W dotychczasowym brzemieniu przepisów obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

W nowym brzmieniu z definicji usunięte zostały słowa – „w zagospodarowaniu”. W związku z tym zgodnie z nową definicją obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Powyższy zabieg legislacyjny ma spowodować, iż stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę będzie inwestor. Właściciele (użytkownicy wieczystości oraz zarządcy) nieruchomości sąsiednich będą stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy zostanie wskazane, że projektowana inwestycja spowoduje ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich z uwagi na treść przepisów techniczno-budowlanych, w tym w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z uzasadnia projektu nowelizacji wynika, że ewentualne ograniczenia w zabudowie, w świetle przepisów technicznych w budownictwie są jednoznaczne i odnoszą się wyłącznie „...do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnienie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że definicja pojęcia obszar oddziaływania inwestycji pojawiła się w prawie budowlanym w 2003 r. i od początku budziła kontrowersje i stwarzała problemy interpretacyjne. Ta, trwająca już kilkanaście lat dyskusja, mająca istotny wymiar praktyczny sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem „ograniczenia w zagospodarowaniu terenu” .

Czy chodzi wyłącznie o ograniczenia natury technicznej wynikającej z technicznych przepisów branżowych, czy też powinna być rozumiana szerzej i uwzględniać potrzebę ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich wynikającą także z innych przepisów prawa, w tym przepisów prawa cywilnego? W konsekwencji, czy pojęcie strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę interpretować wąsko, czy też szeroko?

Obszar oddziaływania obiektu - dwa kierunki orzecznicze

Na tle tak zarysowanej rozbieżności interpretacyjnej w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształciły się zasadniczo dwa kierunki orzecznicze.

Zgodnie z pierwszym, oddziaływanie obiektu winno być badane na gruncie wyłącznie materialnych przepisów techniczno-budowlanych. W przypadku braku negatywnego wpływu projektowanej inwestycji, z punktu widzenia tychże przepisów na nieruchomości sąsiednie brak jest podstaw do uznania, że po stronie właścicieli tych nieruchomości występuje interes prawny uzasadniający ich udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Jako tego rodzaju źródło prawa materialnego składy orzekające wskazywały m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przepisy ustawy o drogach publicznych, czy też przepisy ustawy z 20.05.2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Drugi kierunek orzeczniczy wskazuje na szerokie rozumienie oddziaływania projektowanego obiektu na otoczenie. Nakazuje bowiem badanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji na otoczenie, nie tylko z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych, ale także badanie pod kątem oceny czy projektowana inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich na podstawie także innych, niż przepisy techniczno-budowlane przepisów.

Sądy stały na stanowisku, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane do badania, czy projektowana inwestycja nie utrudni dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich (tak m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 12.03.2020 r. w sprawie II SA/Ol 973/19).

Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nie chodzi tutaj o przekroczenie jakichkolwiek standardów technicznych przez projektowaną inwestycję. Istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie (tak w wyroku NSA z 11.03.2020 r. w sprawie II OSK 3158/19). Jak podnosi NSA w uzasadnieniu do ww. orzeczenia definicja obszaru oddziaływania obiektu zawarta w przepisach prawa budowlanego abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji.

W innym przypadku, jak słusznie podkreśla Sąd, tylko w sytuacji przekroczenia norm (a więc de facto wadliwości decyzji), miałby istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie osobom trzecim (poza inwestorem) przymiotu strony w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju stanowisko byłoby natomiast nieuprawnione, ponieważ to wskazany interes prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnemu podmiotowi poddanie kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem jego zgodności z prawem.

Idąc za takim tokiem rozumowania sądy administracyjne orzekające w ramach tego nurtu orzeczniczego stoją na stanowisku, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę mają również właściciele tych nieruchomości, które mogą podlegać takiemu negatywnemu wpływowi projektowanej inwestycji, który uzasadnia użycie przez właścicieli tych nieruchomości środków ochrony prawnej przewidzianych w Kodeksie Cywilnym dla ochrony prawa własności (tak m.in. wyrok NSA z 22.11.2017r. w sprawie II OSK 531/16).

Jako przykłady tego rodzaju ograniczeń dla właścicieli nieruchomości sąsiednich sądy administracyjne wskazują hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego wskutek projektowanej inwestycji (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 2.08.2018 r. w sprawie II SA/Łd 467/18).

Nowa definicja obszaru oddziaływania obiektu

Wprowadzona nowelą zmiana legalnej definicji obszaru oddziaływania obiektu ma w założeniu ograniczyć krąg osób uprawnionych do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę. Ograniczanie to ma w założeniu nastąpić poprzez usuniecie z definicji legalnej obszaru oddziaływania inwestycji słów „w zagospodarowaniu”.

W konsekwencji wydaje się, że nowa definicja odpowiada sposobowi rozumowania prezentowanemu do tej pory w pierwszym z wyżej opisanych kierunków orzeczniczych sądów administracyjnych. W ocenie projektodawców zredukowanie definicji ustawowej do „ograniczeń w zabudowie” przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu pozwoli na przyjęcie, że obszarem oddziaływania jest jedynie taki teren „…w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości.”

Rekapitulując przytoczoną argumentację autorów projektu nowelizacji, stronami w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę mają być wyłącznie ci właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) nieruchomości sąsiednich, którzy będą w stanie wykazać, że projektowana inwestycja, w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy ich nieruchomości.

W tym kontekście, poza zainteresowaniem organów administracji pozostaną natomiast ci właściciele nieruchomości sąsiednich, których prawa właścicielskie zostaną ograniczone (ograniczenia w zagospodarowaniu) projektowaną inwestycją w taki sposób, który podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego. Przyjęcie takiego rozumowania może budzić wątpliwości, w szczególności w kontekście ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach dotyczących emisji pól elektromagnetycznych.

„Na gruncie tych orzeczeń sady przyjmują, że jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m(2), a strefy tych pól wykraczać będą – choćby w przestrzeni – ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należących do nich terenów, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art.28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego” (tak m.in. WSA w Białymstoku z 19.03.2020 r. w sprawie II SA/Bk 136/20, NSA z 22.08.2019 r. w sprawie II OSK 1956/18, wyrok NSA z 18.09.2015 r. w sprawie II OSK 174/14, wyrok NSA z 30.04.2015 r. w sprawie II OSK 2376/13).

Na gruncie znowelizowanego prawa budowlanego, po 19 września 2020 r. uprawnienie do udziału tych osób w charakterze strony w toku postępowania o pozwolenie na budowę tego rodzaju urządzeń będzie zasadniczo wątpliwe.

Podsumowanie

Nowa definicja obszaru oddziaływania obiektu wydaje się być korzystną zmianą dla inwestorów. Kwestia tego, kto jest uczestnikiem procesu inwestycyjnego ma istotne znaczenie dla procesu inwestycyjnego, szczególnie w odniesieniu do jego tempa. Skuteczność nowych regulacji i to, czy faktycznie spełnią pokładane w niej oczekiwania, pozwoli jednak ocenić dopiero praktyka stosowania przepisów oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.

Mirosław Narolski, adwokat, wspólnik
Julia Janik, aplikant adwokacki w