Nowe Prawo wodne w ogniu krytyki

Przeczytaj także: Zmiany w prawie VII-VIII 2014

–Obecne brzmienie projektu trudno uznać za przejaw dobrego prawa, dlatego też perspektywa utraty unijnych pieniędzy wydaje się być akceptowalna, jeśli tylko celem miałoby być stworzenie lepszej ustawy, która nie będzie w tak dużym stopniu uderzać w obywateli i przedsiębiorców, jak miałoby to miejsce, gdyby do życia wszedł projekt w komentowanej postaci – uważa dr Łukasz Bernatowicz, ekspert BCC ds. prawa gospodarczego. – Pozostaje jednak inne pytanie. Czy przewlekłość w doprecyzowaniu ustawy jest uzasadniona czy też nie – czy faktycznie brana była pod uwagę utrata dotacji, czy ustawa jest procedowana?

Szczegółowa opinia BCC

Przypomnijmy, obecnie zagadnienia związane z rozwojem, kształtowaniem, ochroną i zarządzaniem zasobami wodnymi w naszym kraju regulowane są przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne [dalej zwana „u.p.w.”]. Akt ten, przez cały okres swojego obowiązywania, wprowadził do polskiego porządku prawnego wiele zmian wynikających z szeregu unijnych dyrektyw. Zmiany te nie zdołały jednak wyeliminować wszystkich istniejących problemów prawnych, a ich mnogość sprawiła że ustawa stała się niespójna i nieprzejrzysta.

Zarówno powyższe, jak i planowana reforma gospodarki wodnej sprawiły, że konieczne stało się dostosowanie obecnych regulacji prawnych do potrzeb zamierzonych zmian, a szczególnie do osiągnięcia celu wskazanego w Ramowej Dyrektywie Wodnej, jakim jest zgodnie z uzasadnieniem Projektu „pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych”.

Projektodawcy, w celu wypełnienia warunków uruchomienia środków pochodzących z programów operacyjnych Unii Europejskiej na lata 2014-2020 postulują również za wprowadzeniem systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi opartego na systemie usług wodnych. W ich ocenie wymagane jest także stworzenie nowego, skutecznego systemu finansowania gospodarki wodnej oraz systemu bodźców finansowych kształtujących potrzeby wodne społeczeństwa i gospodarki. Nowy system powinien być oparty na elastycznych instrumentach finansowych.

W treści uzasadnienia Projektu nowej ustawy wynika, że głównymi polami nowych regulacji są:

1. zrównoważone gospodarowanie zasobami wodnymi, z uwzględnieniem potrzeb człowieka i gospodarki,
2. zaspokojenie potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w wodę do spożycia i dla celów sanitacji;
3. zaspokojenie społecznie i ekonomiczne uzasadnionych potrzeb wodnych wielu sektorów gospodarki;
4. osiągnięcie i utrzymanie dobrego stanu i potencjału wód i związanych z nimi ekosystemów;
5. konieczność adaptacji do zmian klimatu oraz wzrastające ryzyko występowania gwałtownych zjawisk pogodowych, w tym minimalizacja ryzyka powodziowego;
6. możliwości tkwiące w polityce oszczędzania wody z zastosowaniem mechanizmu usług wodnych;
7. ewentualne zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście alokacji zasobów w przestrzeni połączone z potrzebą minimalizacji ryzyka powodziowego i zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony przeciwpowodziowej;
8. zapewnienie skutecznego i efektywnego nadzoru ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej nad działem administracji i gospodarki - gospodarką wodną.

Ponadto, Projektodawcy wyróżniają następujące podstawowe obszary projektowanych zmian w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego:

1. zmiana struktury prawno-organizacyjnej organów administracji publicznej właściwych w sprawach gospodarowania wodami;
2. systemowe rozwiązanie problemu niedofinansowania zadań z zakresu gospodarki wodnej (zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniu);
3. zapewnienie komplementarności w polityce opłat za wodę, z uwzględnieniem zasady „zwrotu kosztów za usługi wodne”, wynikającej z uzupełnienia transpozycji artykułu 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej, będącej odpowiedzią na warunki ex-ante z załącznika IV do projektu rozporządzenia ogólnego KE dotyczącego polityki spójności, które Polska musi spełnić przez likwidację zwolnień z obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu m.in. poboru wody, zrzutu ścieków i pozostałych usług wodnych;
4. zapewnienie skutecznego i efektywnego nadzoru ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej nad gospodarką wodną, w tym systemem administracyjnym gospodarowania wodami oraz systemem gospodarczego korzystania z wód.

Przechodząc do szczegółowych regulacji zawartych w Projekcie należy wskazać na następujące, jak się wydaje, kluczowe zmiany:

a) Zgodnie z założeniami Projektu głównym organem administracji publicznej w zakresie gospodarowania wodami ma zostać zupełnie nowa osoba prawna – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie [zwana również „Wodami Polskimi”]. Podmiot ten ma niejako wchłonąć dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej. Jednostki organizacyjnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich zastąpią dotychczasowych dyrektorów i zarządców regionalnych gospodarki wodnej. Lista zadań Wód Polskich, bardzo obszerna, określona została w art. 240 Projektu.

Pozycję nadrzędną nad Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wód Polskich będzie miał minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, którego kompetencje w przedmiotowym zakresie będą w dalszym ciągu bardzo szerokie. Jedną z podstawowych form kontroli Wód Polskich będzie stanowiła tzw. roczna ocena działalności Wód Polskich.

b) W Projekcie planuje się również likwidację Krajowej Rady Gospodarki Wodnej, działającej obecnie jako organ opiniodawczy i doradczy Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Nowym organem o analogicznym charakterze opiniodawczym i doradczym, ale działającym dla i pod ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej ma być Państwowa Rada Gospodarki Wodnej – zakres kompetencji tych organów (nowego i dotychczasowego) ma być analogiczny. Państwowa Rada Gospodarki Wodnej składać ma się z 30 osób, zrzeszonych m.in. spośród uczelni czy organizacji społecznych związanych z gospodarowaniem wodą.

c) Podstawowym instrumentem finansowania Wód Polskich mają być: wpływy z opłat i z opłat podwyższonych generowanych w obszarze gospodarki wodnej, w szczególności z opłat za pobór wód oraz z opłat podwyższonych za brak wymaganej prawem decyzji lub za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska, ustalonych decyzją w zakresie poboru wód. Ponadto Wody Polskie mogą również otrzymywać dotacje z budżetu państwa.

d) Zgodnie z założeniami Projektu, w dalszym ciągu obowiązywać będzie naczelna zasada obecnej ustawy – wynikająca z treści art. 10 – stanowiąca, że wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Ponadto, wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne będą nadal stanowić własność Skarbu Państwa. Wody te nadal będą wodami publicznymi i nie będą podlegać obrotowi cywilnoprawnemu – co stanowi powtórzenie obecnych regulacji w tym zakresie. Prawa właścicielskie w stosunku do tego zasobu wykonywać będą Wody Polskie oraz minister właściwy do spraw gospodarki wodnej.

ZP BCC oczywiście popiera pozostawienie tych regulacji.

e) W związku z wdrożeniem Ramowej Dyrektywy Wodnej w nowej ustawie Prawo wodne nastąpi likwidacja zwolnienia z opłat za pobór wód na potrzeby energetyki wodnej oraz poboru wód powierzchniowych na potrzeby związane z wytwarzaniem energii cieplnej lub elektrycznej, na potrzeby nawadniania wodami powierzchniowymi użytków rolnych i gruntów leśnych oraz na potrzeby chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych. Powyższe oznacza, że zakłady dotychczas korzystające z tych zwolnień będą zobowiązane do uiszczania opłat za pobór wody.

Obecnie ustawa Prawo ochrony środowiska przewiduje szereg zwolnień z obowiązku uiszczania opłat w związku z poborem wody. Dotyczy to wyżej wskazanych potrzeb i podmiotów. Podmioty te nie ponoszą więc obecnie z tego tytułu żadnych obciążeń.

f) Projekt wprowadza zupełnie nowe pojęcie „zgody wodnoprawnej”. Zgoda ta obejmuje m.in. pozwolenie wodnoprawne, zgłoszenie wodnoprawne i ocenę wodnoprawną. Kwestia ta wydaje się być na tyle istotna, gdyż zgodę taką trzeba będzie uzyskiwać np. w przypadku zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wody czy robót i obiektów budowlanych mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Ponadto pozwolenia wodnoprawne wymagane będą również przy realizacji nowych przedsięwzięć zlokalizowanych na obszarach szczególnie zagrożonych powodzią, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.

Równocześnie zgłoszenia, organowi właściwemu do wydania zgody wodnoprawnej, wymaga m.in. odwodnianie wykopów budowlanych; odprowadzanie wód z wykopów budowlanych czy wykonywanie robót lub obiektów budowlanych mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie mniej niż 30% powierzchni nieruchomości, na której planowane są roboty lub obiekty budowlane z powierzchni biologicznie czynnej.

Co ważne, to pozwolenie wodnoprawne może zostać cofnięte w sytuacji, gdy np.: zasoby wód podziemnych ulegną zmniejszeniu w sposób naturalny. Następuje to bez odszkodowania. Ponadto, zawsze możliwe jest cofnięcie pozwolenia za odszkodowaniem, z uwagi na interes społeczny lub ważne względy gospodarcze.

g) W celu ułatwienia inwestorom przygotowania dokumentacji projektów niezbędnej do uzyskania wsparcia finansowego z budżetu Unii Europejskiej ustawa wprowadza nowe rozwiązania i instrumenty z tym związane. Elementem tej dokumentacji, w wielu przypadkach, ma być deklaracja właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną, w rozumieniu art. 3 ust. 2 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Deklaracja ta ma być sporządzona w oparciu o przygotowany formularz.

h) Projekt przewiduje również doprecyzowanie i rozbudowanie regulacji związanych z kontrolą gospodarowania wodami, która jest prowadzona przez służby ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. M.in. prawo do przeprowadzenia kontroli niezwłocznej, o każdej porze i bez uprzedzenia.

i) Planowana jest zmiana zasad gospodarowania mieniem Skarbu Państwa (wodnym mieniem), poprzez odejście od zasad regulowanych na gruncie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami.

j) Projekt przewiduje również możliwość oddawania gruntów pokrytych wodami w odpłatne użytkowanie. Stanowi o tym art. 260 Projektu. Przepisy wymagają wyłącznie zachowania formy pisemnej dla zawarcia takiej umowy, a nie formy notarialnej. Dopiero po przekroczeniu wartości opłaty rocznej – ponad 5.000 złotych – obowiązkowa byłaby forma notarialna.

k) Projekt przewiduje również możliwość zakładania spółek wodnych. Projektodawcy proponują, aby spółkę taką założyć mogły co najmniej 3 osoby fizyczne lub prawne.

l) Ponadto, w ocenie ZP BCC, należałoby również przyjrzeć się treści art. 282 Projektu, zawierającego maksymalne stawki opłaty jednostkowej za pobór wody.