Zmiany w zatrudnianiu cudzoziemców w Polsce powiększą szarą strefę

Przeczytaj także: Zatrudnienie cudzoziemca w Polsce: jak to zrobić dobrze?

Dyrektywa ta zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia warunków i procedury wydawania zezwoleń na pobyt i pracę sezonową. Rolnictwo i ogrodnictwo oraz usługi turystyczne zostały jednoznacznie wskazane w dyrektywie jako sektory, w których prace mają charakter sezonowy, a zatem przy dopuszczeniu do tego rodzaju prac stosowane powinny być przepisy zgodne z dyrektywą. Przepisy dyrektywy wymagają szczegółowego sprawdzenia warunków wykonywania pracy przez cudzoziemca, posiadania przez niego zakwaterowania oraz uprzedniej niekaralności i wiarygodności pracodawcy itd.

Zakres dyrektywy obejmuje jednak również przypadki, w których obecnie obywatele sześciu krajów tj. Ukraina, Mołdawia, Białoruś, Gruzja, Rosja i Armenia, mogą korzystać z uproszczonej procedury dostępu do rynku pracy, polegającej na rejestracji w powiatowym urzędzie pracy oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi (na tej podstawie możliwe jest powierzenie cudzoziemcowi pracy przez okres 6 miesięcy w ciągu 12 miesięcy bez zezwolenia na pracę; rejestracja jest bezpłatna i najczęściej jest stosowana w sektorze rolniczym). Dlatego w planach polskiego ustawodawcy są również inne zmiany – skasowanie istniejącej obecne uproszczonej procedury zatrudnienia krótkoterminowego obywateli wspomnianych wyżej 6 państw, ponieważ ograniczenie zmian ustawowych jedynie do przedmiotu określonego w dyrektywie 2014/36/UE stwarzałoby możliwość faktycznego omijania wymogów przewidzianych dla cudzoziemców podejmujących pracę sezonową poprzez wykorzystanie pozostałych niezmienionych regulacji, tj. poprzez procedurę uproszczoną.

Nowe typy zezwoleń

W związku z tym, (jak wynika z projektu nowej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), obok zezwoleń na pracę określonych w artykule 88 tej ustawy, które mogą zostać wydane przez wojewodę na okres do trzech lat, wprowadzone zostaną dwa dodatkowe typy zezwoleń – na pracę sezonową i krótkoterminową. Te ostatnie będą wydawane przez starostę w przypadku wykonywania pracy przez okres odpowiednio ośmiu i sześciu miesięcy w roku kalendarzowym. Godne uwagi jest to, że system „oświadczeniowy” zostanie zniesiony.

Jednak, według stanowiska Ministra Rozwoju, dyrektywa, której wdrożeniu służą projektowane przepisy, obejmuje tylko prace sezonowe i nie wprowadza prawnego wymogu przyjęcia zaostrzonej procedury obejmującej wydawanie zezwoleń na pracę również w tych sektorach gospodarki, gdzie praca wykonywana jest niezależnie od czynnika sezonowego. To oznacza, że nie ma konieczności, aby tzw. praca krótkoterminowa (czyli niebędąca pracą sezonową w rozumieniu dyrektywy) była regulowana w sposób bardziej restrykcyjny niż dotychczas. Minister Rozwoju zaznaczył, że w zakresie nieobjętym przepisami wspomnianej dyrektywy dopuszczalne byłoby pozostawienie odformalizowanej procedury zatrudniania pewnych kategorii cudzoziemców na podstawie zarejestrowanego oświadczenia. Ponadto, zgodnie z motywem 14 dyrektywy, możliwe jest jednak utrzymanie w ograniczonym zakresie preferencyjnych rozwiązań dla obywateli wybranych państw. Niestety, uwaga ta nie została uwzględniona w projekcie nowej polskiej ustawy i jest pozostawiona do rozstrzygnięcia na posiedzeniu Rady Ministrów.

W opinii Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej konieczność przemodelowania zasad przyjmowania cudzoziemców w celu wykonywania pracy krótkoterminowej jest związana z koniecznością uszczelnienia systemu oświadczeń w związku z odnotowywanymi nadużyciami, o których informują nie tylko pracownicy urzędów pracy, czy służby kontrolne, ale także sami pracodawcy. Dotyczy to m.in. :

• rejestracji oświadczeń bez faktycznej możliwości zatrudnienia cudzoziemców w danym podmiocie (np. przez osoby bezrobotne, osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej lub małe spółki),
• handlu oświadczeniami i powstania sieci nielegalnych pośredników, czy
• fałszowania oświadczeń składanych w postępowaniach wizowych.

W obowiązujących jeszcze przepisach brak jest podstawy do odmowy rejestracji oświadczeń nawet w skrajnych sytuacjach. MRPiPS wskazuje, że obecnie oświadczenia są rejestrowane w oderwaniu od potrzeb rynku pracy, a służą legalizacji pobytu.

Bezzasadna likwidacja

Ustawodawca chce likwidować uproszczony tryb dostępu do pracy cudzoziemców z krajów sąsiedzkich. Należałoby jednak przypomnieć, z jakich konkretnie powodów została wprowadzona do polskiego systemu prawnego możliwość zatrudnienia cudzoziemców na podstawie rejestrowanych oświadczeń.

Polska w przeciwieństwie do krajów Europy Zachodniej, jak wskazuje Mikołaj Olszewski, w opracowaniu pt.”Rynek pracy w Polsce po 2004 roku a imigracja pracowników z krajów spoza Unii Europejskiej”, nigdy nie była krajem imigracji. Akcesja do UE i sukcesywne otwieranie dla Polski rynków pracy krajów UE miało znaczny wpływ na rynek pracy w Polsce. Emigracja Polaków do krajów Unii Europejskiej spowodowała pogłębienie deficytu siły roboczej akurat w tych sektorach polskiej gospodarki, które i tak już wcześniej były wypełniane raczej przez imigrantów z krajów byłego ZSRR. Wkrótce po wejściu Polski do UE, saldo migracji zagranicznych w Polsce było ujemne, czyli emigracja z polskiej ziemi była większa niż imigracja do niej. Dlatego, zdaniem Mikołaja Olszewskiego, poważną zmianą dla polskiego rynku pracy, zwłaszcza w kontekście pracy sezonowej, było wprowadzenie uproszczonego systemu zatrudniania krótkookresowego adresowanego do obywateli państw zza wschodniej granicy na podstawie oświadczeń pracodawców o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi.

System oświadczeń wprowadzono w życie w 2006 r., początkowo jako program pilotażowy, by wkrótce ustanowić go bezterminowym. Z czasem zastosowano zmiany w kierunku jego większej liberalizacji. Wydłużono okres możliwego pobytu i pracy z 3 do 6 miesięcy. Zniesiono ograniczenie sektorów objętych systemem (wcześniej dotyczył on tylko rolnictwa, obecnie całej gospodarki). Co więcej, zwiększono także liczbę państw, których obywateli on dotyczył. Początkowo system oświadczeń obejmował tylko obywateli krajów graniczących z Polską (Ukrainy, Rosji i Białorusi), potem także Mołdowy i Gruzji. Statystyki dotyczące pracy sezonowej w latach 2004–2006, a więc w okresie poprzedzającym wprowadzenie oświadczeń wskazywały na bardzo niskie legalne zatrudnienie krótkoterminowe. W praktyce zatrudnienie sezonowe było realizowane w szarej strefie, trudno szacować skalę. Mogło być jednak wielokrotnie wyższe, niż oficjalnie wskazywane, z uwagi na możliwość korzystania z turystycznych wiz krótkoterminowych, które uprawniały do pobytu przez okres 3 miesięcy, a tym czasie osoby podejmowały nielegalne zatrudnienie. Według Mikołaja Olszewskiego, system oświadczeniowy znacznie poprawił tę sytuację.

Oczywiście procedura uproszczona nie jest wolna od wad, ale mimo iż liczba cudzoziemców pracujących w Polsce sukcesywnie wzrasta, to nadal pozostaje niewielka i Polska pozostaje krajem emigracji, a nie imigracji. Dlatego rezygnacja w całości z systemu oświadczeniowego wydaje się dość nielogicznym rozwiązaniem w walce z nadużyciami w tej procedurze uproszczonej. Należałoby iść w kierunku usprawnienia procedury, a nie jej likwidacji w całości.

Zapaść na horyzoncie?

Powrót do stosowania wyłącznie zezwoleń na pracę w ramach legalnego zatrudnienia cudzoziemców oraz wprowadzenie jeszcze bardziej skomplikowanych, sztywnych i trudnych w swojej realizacji procedur, w praktyce - na początkowych etapach wdrożenia nowej procedury - może spowodować zapaść przy przeprowadzeniu legalizacji zatrudnienia cudzoziemców. Taka sytuacja może trwać dopóki do wprowadzonych zmian nie przystosują się urzędnicy i nie zostanie opracowana jednolita procedura uzyskania zezwoleń etc. Ten etap wdrożenia będzie skutkował deficytem siły roboczej w poszczególnych sektorach gospodarki, w tym - w rolnictwie, a cierpieć z tego powodu i oraz ponosić straty będą polscy pracodawcy. To powrót do nie tak dawno jeszcze istniejących schematów zatrudnienia, a mianowicie zatrudnienia w tzw. szarej strefie. Pracownicy będą znowu korzystać z turystycznych wiz krótkoterminowych, a zorganizowane grupy, które zajmowały się nielegalnym pośrednictwem pomiędzy osobami wystawiającymi oświadczenia i cudzoziemcami, nie zrezygnują z swojego „biznesu”, a po prostu przekwalifikują się i zaczną „handlować” już zezwoleniami na pracę.

Autor: Valeria Jelenskaja, prawnik Departamentu Wschodniego z Kancelarii Chałas i Wspólnicy