Pozwolenie na budowę: co może organ administracji budowlanej?

Przeczytaj także: Projekt budowlany: odstępstwa

Zakres kontroli dokumentacji projektowej określają przepisy art. 35 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (dalej PB). Jak wskazuje norma tego artykułu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza m.in: zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: MPZP), zgodność z wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami (w tym techniczno – budowlanymi), kompletność dokumentacji projektowej oraz posiadanie niezbędnych opinii i uzgodnień, a także czy projekt został sprawdzony zgodnie z przepisami ustawy.

W przypadku spełnienia wszystkich wymogów postawionych przez normę art. 35 ust. 1 PB organ administracji budowlanej nie może odmówić wydania decyzji pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z normy art. 35 ust. 4 PB.

Organ może niewiele

Przedmiotem dociekań doktryny i sądów administracyjnych stała się kwestia jak „głęboko” może sięgać sprawdzenie dokumentacji projektowej dokonywanej przez organ wydający pozwolenie na budowę. Za kwestię sporną wielokrotnie podnoszono m.in. zakres sprawdzenia zgodności dokumentacji z ustaleniami MPZP (względnie decyzji o warunkach zabudowy). Stanowisko w tej materii zajął Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), stwierdzając, że „organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma wprawdzie obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane), jednakże funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie, a w związku z tym czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji nie wygasła” (wyrok z 10.05.2013 sygn. akt II OSK 44/12, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl). W obszernym uzasadnieniu wyroku NSA powołał się na wiele innych orzeczeń NSA potwierdzających sformułowane wnioski.
Podobnie sąd ten wypowiedział się w kwestii badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa. W tym samym wyroku NSA stwierdził, że organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego w tym zakresie za wyjątkiem zgodności z przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska.

Powyższe stanowisko NSA wydaje się prezentować ugruntowany pogląd w tej sprawie, który koresponduje z wypowiedziami doktryny. W komentarzu do art. 35 Prawa Budowlanego Anna Ostrowska stwierdza: „Zakres badania drugiej części projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego został znacznie ograniczony. Organ administracji architektoniczno - budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska” (źródło LexPolonica). Podobnie Edward Radziszewski: „Zgodnie z przyjętą konstrukcją organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa ingerencji w merytoryczną część projektu, a jedynie sprawdza jego prawidłowość pod względem zgodności z przepisami prawa, i to w zakresie ściśle przez ustawę określonym” (źródło LexPolonica).

Jak wynika jednak z innych orzeczeń NSA sąd ten daje prawo organom administracji publicznej do oceny, czy projekt spełnia niektóre ustalenia MPZP. Według sądu organ może odmówić wydania pozwolenia na budowę, kiedy niezgodność projektu z ustaleniami MPZP dotyczy przekroczenia obowiązujących linii zabudowy czy dopuszczalnych wysokości obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 14.10.2014, sygn. akt II OSK 720/13, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem autora takie zapatrywania należy uznać za przystające do wyżej przedstawionej linii orzeczniczej, a jednocześnie słuszne i uzasadnione. Rozstrzygnięcia te dotyczą tych zapisów MPZP, które można uznać za przepisy szczególne (lex specialis) względem przepisów techniczno – budowlanych wyznaczonych przez Ustawy i Rozporządzenia.

Tyle teoria, a praktyka…

U podstaw wyżej przedstawionych rozstrzygnięć sądów administracyjnych oraz rozważań doktryny dotyczących wąskich uprawnień organu administracji budowlanej leży m.in. bardzo szeroka odpowiedzialność projektanta wynikająca z przepisów PB (vide art. 95 PB). Praktyka pokazuje jednak, że organy administracji publicznej bardzo często wkraczają w sfery zarezerwowane dla projektanta, łamiąc jednocześnie podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Taka sytuacja sprawia, że nie rzadko widać jeszcze zmagania tych, którzy odważą się przeciwstawić „władzy publicznej” i muszą dochodzić swoich racji.